II SA/Łd 121/21

Dnia 13 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Wójt Gminy Ł. orzekł o odmowie przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S., wskazując że niepełnosprawność J. S. powstała później niż w okresie uprawniającym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli w wielu 82 lat, wobec czego brak jest podstaw do przyznania świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy o przyznaniu prawa do świadczenia, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3a-3d, ust. 5 pkt 1 u.ś.r., a następnie wyjaśnił, że M. S. pismem z 29 października 2020 r. za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. S. Orzekając o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną J. S. organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i wskazał, że strona nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem niepełnosprawność J.S. powstała w wieku 82 lat tj. w okresie późniejszym niż w okresie uprawniającym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy mając na uwadze jednoznacznie określony przez ustawodawcę warunek w art. 17 ust. 1b u.ś.r. związany z datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, choć co do zasady zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie, ustalenie daty powstania niepełnosprawności J.S. w wieku 82 lat uzasadnia odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, jednocześnie stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy również uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13, mocą którego orzeczono, cyt.: "(...) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaznaczył, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Orzekł także o niekonstytucyjności powołanej normy wskazując, że poprawa stanu prawnego w tym zakresie leży w gestii ustawodawcy, nie zaś organów orzekających w sprawach. Zatem przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm.), obecnie nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody do przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż M.S. decyzją z [...] marca 2018 r. została przyznana renta rodzinna, która obecnie od 1 marca 2020 r. zgodnie z decyzją z [...] marca 2020 r. wynosi 2.638,61 zł. Wobec powyższego organ przytoczył brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. i stwierdził, że katalog świadczeń wymienionych w przywołanym przepisie jest katalogiem zamkniętym, w którym nie znalazła się renta rodzinna. Renta rodzinna jest innym rodzajem świadczenia, przyznawanym przez inny organ aniżeli organ właściwy do przyznania świadczenia rodzicielskiego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego czy zasiłku dla opiekuna. Niemniej jednak z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Przepis ten jest jednoznaczny i wyklucza całkowicie możliwość przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wymieniona powyżej renta nie może być wypłacana obok świadczenia emerytalnego, a ustalenie świadczenia uzupełniającego nie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Legalną definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 22 u.ś.r. W powyższym przepisie wsparciem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego objęte zostały osoby, które z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie mogą wykonywać pracy i muszą zrezygnować z zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne choć częściowo zrekompensuje tym osobom straty finansowe, jakie ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Osoby pozostając czynne zawodowe, a wiec pozostając w zatrudnieniu lub podejmując zatrudnienie, mogłyby uzyskać środki finansowe z tego tytułu przewyższające wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co oznacza również utratę dochodu w rozumieniu ustawy lub niepodejmowanie zatrudnienia, co wiąże się z brakiem dochodu, celem jest bowiem opieka nad osobą niepełnosprawną. Musi zatem istnieć wzajemna zależność pomiędzy brakiem dochodów z powodu niepodejmowania zatrudnienia bądź rezygnacją z niego, a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Dodatkowo Kolegium zaakcentowało, że M.S. została przyznana renta rodzinna, która obecnie wynosi 2.638,61 zł, podczas, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego została obecnie określona na poziomie 1.830,00 zł. W związku z powyższym zarzuty odwołania są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżący ma ustalone prawo do renty rodzinnej, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącego zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo renty rodzinnej, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty rodzinnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W związku z zarządzeniem Sędziego z 11 marca 2021 r., pismem procesowym z 17 marca 2021 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpis powyższego wniosku organu doręczono pełnomocnikowi skarżącego 6 kwietnia 2021 r., który w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką J.S. stojąc na stanowisku, że skarżący posiada prawo do renty rodzinnej, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przede wszystkim godzi się wyjaśnić, iż pierwotnie na tle cytowanego unormowania orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane przede wszystkim w sprawach, w których podmiot wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego posiadał prawo do emerytury, opowiadało się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przyjmując zresztą analogicznie jak uczyniły to organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, że w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury czy też mówiąc inaczej jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, wykluczona jest prawna możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Łodzi wyrok z 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 485/17, we Wrocławiu wyrok z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/19, w Olsztynie z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 289/15. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. W ostatnim jednak czasie poglądy orzecznicze opierające się pierwotnie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uległy radykalnej zmianie. Obecnie na tle rozważanej materii uwidoczniły się dwa nurty orzecznicze, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zaznaczył przy tym, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Pierwszy nurt wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. W orzeczeniach tych NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Wskazać zatem należy, że u podstaw zmiany poglądów judykatury w tym zakresie legła zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1830 zł miesięcznie, od 2021 r. - 1971 zł miesięcznie). Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Natomiast drugi nurt zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. NSA podzielił pogląd podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno- rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Przywołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność także na gruncie rozpatrywanej sprawy, w której zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie prawa do renty rodzinnej, przyznanej mocą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2018 r., która zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r., od 1 marca 2020 r. wynosi 2638,00 zł (netto 1541,40 zł). Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela ostatni z przytoczonych wyżej poglądów judykatury i uważa, że organy obu instancji opierając się przy wydaniu kontrolowanych decyzji wyłącznie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. błędnie przyjęły, że sam fakt, iż skarżący ma ustalone prawo do renty rodzinnej wyklucza prawną możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego, w tym wypadku art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest również jego niewłaściwe zastosowanie. Pogląd ten znalazł również aprobatę w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 857/20, 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 882/20, 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 423/20. Zdaniem Sądu istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla podmiotu posiadającego prawo do renty rodzinnej, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty rodzinnej (emerytury), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Należy podzielić stanowisko przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepis ust. 1 stosuje się także w razie zbiegu u jednej osoby prawa do renty rodzinnej z prawem do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do renty rodzinnej, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie stoi na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera tak jak skarżący rentę rodzinną, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renta rodzinna netto wynosi 1541 zł (brutto 2638,00 zł). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., stanowiącego, że prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty rodzinnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty rodzinnej poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie prawa do renty rodzinnej eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty rodzinnej. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta / rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury / renty / renty rodzinnej, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty rodzinnej skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z prawa do renty rodzinnej od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rodzinnej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Zatem, dopiero brak zawieszenia prawa do renty rodzinnej, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować będzie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały go o możliwości zawieszenia renty rodzinnej, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały go też do złożenia brakujących w tym zakresie dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z reguł proceduralnych, unormowanych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., było umożliwienie skarżącemu złożenia w organie emerytalno-rentowym – ZUS wniosku o zawieszenie renty rodzinnej. W tym celu organ powinien wyznaczyć skarżącemu stosowny termin na dopełnienie tych formalności. Następnie winien ustalić, czy prawo do renty rodzinnej zostało zawieszone i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była więc przedwczesna, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Ł.. Na zakończenie powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że w pełni podziela pogląd organu odwoławczego negujący jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, stanowiące zasadniczą przesłankę wydania decyzji z [...] listopada 2020 r., iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku TK w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się na zakończenie powyższych rozważań do zawartego w skardze wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw w zastępstwie właściwych w tym zakresie organów administracyjnych. Rolą Sądu administracyjnego, jak była już o tym mowa na wstępie, jest wyłącznie kontrola działalności organów administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie, co zresztą Sąd uczynił orzekając w sprawie niniejszej. Kontynuując postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mając na względzie wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 480 złotych składa wynagrodzenie adwokata. dc