II SA/Łd 1210/10

Dnia 10 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne z wniosku B. K. z dnia 24 czerwca 2010r. w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. [...] (działka nr 288/2, obręb [...]). Organ I instancji stwierdził, iż ustalenie w drodze decyzji, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania ma miejsce w przypadku braku planu miejscowego (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Ł. położonego w rejonie: ul. M., tory PKP, północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]" zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], obowiązującego od dnia 30 listopada 2008r., wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W opisanym stanie faktycznym sprawy zachodzą zatem przesłanki do umorzenia postępowania, określone w art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. K. żądając uchylenia zaskarżanej decyzji w całości i nakazania Referatowi Urbanistyki i Administracji Architektoniczno Budowlanej Delegatury Ł. P. Urzędu Miasta Ł. podjęcie umorzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołującego się organ administracji I instancji swoją decyzję uzasadnił w sposób sprzeczny z art. 29 i 30 Prawa budowlanego jak i w sprzeczności z art. 105 K.p.a. albowiem nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w niniejszej. Powoływanie się przez organ I instancji na uchwałę [...] jest o tyle niezasadne, o ile uchwała ta ma możliwość realizacji bądź jest już w trakcie realizacji. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Ł. nie ma najmniejszych szans realizacji w ciągu najbliższych 10 lat, a nie wydanie decyzji dla takich warunków zabudowy jest jawnym naruszaniem podstawowych praw własności. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 K.p.a., a także art. 4 ust. 1. oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z brzmienia powyższych przepisów, w ocenie Kolegium, wynika wprost, że decyzje o warunkach zabudowy właściwy organ administracji publicznej wydaje wyłącznie dla tzw. "przestrzeni bezplanowych", tj. dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Ł. położonego w rejonie: ul. M., tory PKP, północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Konstytucja RP w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa RP wymienia między innymi akty prawa miejscowego, które są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a warunkiem ich wejścia w życie jest ich ogłoszenie. Uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] został ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...], Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z § 36 uchwały weszła ona w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. z dniem 30 listopada 2008r. Bezspornym w sprawie jest zatem fakt, że nieruchomość przy ul. B., na której planowana jest inwestycja, znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, przestrzennego określony wskazaną powyżej Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. W związku z powyższym postępowanie wszczęte z wniosku B. K. należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem dla przestrzeni, w których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (decyzje te poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym wydaje się wyłącznie dla "przestrzeni bezplanowych"). Wynika to wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóty dopóki nie zostanie zmieniony. Sama zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny organów wydających decyzje ustalające warunki zabudowy. Zgodnie zatem z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dla nieruchomości znajdującej się w obszarze, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego nie może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, zatem wniosek o wydanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] złożył B. K., żądając nakazania Prezydentowi Miasta Ł. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla jego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. W uzasadnieniu skargi B. K. podniósł, iż wnioskiem z dnia 24 czerwca 2010r. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie charakteru użytkowania jego nieruchomości i znajdującego się na jej terenie budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe. Jest to zdaniem skarżącego możliwe ze względu na trwałość budynku i możliwość jego przebudowy bez naruszenia tak konstrukcji budynku, jak i przyłączeń do sieci energetycznej oraz sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w żaden sposób nie ma wpływu na rzekomo istniejący plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynek i tak jest zlokalizowany na jego nieruchomości, a sposób jego użytkowania nie ma najmniejszego nawet wpływu na istniejący stan faktyczny. Decyzję Prezydenta Miasta Ł., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skarżący uznał, jako ograniczenie jego władztwa nad własną nieruchomością, co jest naruszeniem jego praw konstytucyjnych dotyczących własności. Jego zdaniem podkreślenia wymaga fakt, że samo istnienie planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jego realizacji w przyszłości ponieważ wystarczy, że zmieni się władza lokalna i tenże plan zostanie ponownie zmieniony zgodnie z nowymi planami nowej władzy. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący uznał, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Ł., jak i decyzja SKO nie znajdują uzasadnienia w ustawach, na podstawie których rządzi się Państwo Polskie, a szczególnie w Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z generalną zasadą zawartą w Konstytucji władza może w drodze ustawowej ograniczyć prawo własności w celu wyższego interesu społecznego. W przedmiotowej sprawie skarżący oświadczył, iż nie dostrzega w uzasadnieniach decyzji obu organów wyższego interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, iż skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca nie narusza prawa. Powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają zatem merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia w wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Sytuacja taka ma miejsce np. wtedy, gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji administracyjnej regulującej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela. Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości na jakimkolwiek etapie postępowania obliguje organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest natomiast ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zabudowy terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario nie ma podstaw prawnych do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości położonej w obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezsprzecznie bowiem działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Ł. położonego w rejonie: ul. M., tory PKP, północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]", zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...], Nr [...], poz. [...]). Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia, tj. z dniem 30 listopada 2008r. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej, iż w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił, że podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku w przypadku braku planu miejscowego. Stanowisko takie potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych np. wyroki NSA: z dnia 21 września 2010r., sygn. II OSK 1430/09 oraz z dnia 14 maja 2009r., sygn. II OSK 778/08, a także wyroki: WSA w Kielcach z dnia 7 października 2010r., sygn. II SA/Ke 525/10 oraz WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2010r., sygn. akt II SA/Po 698/09, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.