II SA/Łd 1230/13

Dnia 11 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi I. K.-P. i K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz I. K.-P. i K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówił przywrócenia I. K. – P. i K. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nakazał I. K. – P. oraz K. P. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 3,97 x 8,37 m, wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, na działce nr ewid. 211/4 w miejscowości Z., gm. D. Pismem z dnia 17 maja 2013r. I. K. – P. i K. P. wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. W motywach wniosku jego autorzy zakwestionowali fakt uchybienia terminu, bowiem nie otrzymali awiza informującego o wpłynięciu korespondencji, na które powołuje się organ pierwszej instancji. Organ powiatowy poprzez odmowę podania numeru listu poleconego zawierającego decyzję uniemożliwił stronie złożenie reklamacji. Wniesienie reklamacji, w ocenie autorów pisma, było konieczne, bowiem wiedzieli oni, że w okresie przedświątecznym (w drugiej połowie marca 2013r.) w urzędzie pocztowym, który miał doręczyć decyzję były kłopoty organizacyjne, również innym osobom nie doręczano prawidłowo przesyłek. Autorzy wniosku nie posiadali żadnej informacji, że poczta miała dla nich przesyłkę poleconą zawierającą decyzję organu pierwszej instancji. W toku całego postępowania wnioskodawcy pozostawali w kontakcie z organem nadzoru budowlanego. W treści wniosku o przywrócenie terminu jego autorzy przedstawili także zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu wniosku I. K. – P. i K. P., przywołanym na wstępie postanowieniem, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę. Dalej organ napisał, iż organ pierwszej instancji wysłał do I. K. – P. i K. P. listy polecone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawierające decyzję z dnia 14 marca 2013r.. Powyższa korespondencja została zwrócona do organu z adnotacją z dnia 3 kwietnia 2013r. "zwrot nie podjęto w terminie". Powołując treść art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") organ wyjaśnił, że zwrócił się do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o wystąpienie do właściwego urzędu pocztowego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania sprawdzającego, celem ustalenia prawidłowości doręczenia wnioskodawcom decyzji z dnia [...] w trybie art. 44 K.p.a.. Z wyjaśnień zawartych w piśmie Urzędu Pocztowego w P. z dnia 3 września 2013r. wynika, iż postępowanie z przesyłkami było prawidłowe. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że doręczenie decyzji pierwszej instancji odwołującym zostało dokonane w dniu 2 kwietnia 2013r. Pierwszy raz awizowano bowiem przesyłkę w dniu 18 marca 2013r., drugi raz w dniu 25 marca 2013r.. Dnia 1 kwietnia 2013r. przypadał ostatni dzień czternastodniowego terminu przechowywania przez pocztę korespondencji, ale z uwagi na to, iż był to dzień ustawowo wolny od pracy, doręczenie przesyłki nastąpiło kolejnego dnia, czyli jak wskazano dnia 2 kwietnia 2013r. W tej sytuacji ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 16 kwietnia 2013r., zaś odwołanie wniesione dnia 17 maja 2013r. zostało wniesione po terminie. W ocenie organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 58 K.p.a., tj. uprawdopodobnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż zachowanie terminu było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła zaistniałej przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez ich winy. Organ wskazał przy tym, iż przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji była właściwie zaadresowana, a poczta w prawidłowy, przewidziany ustawą sposób próbowała ją doręczyć adresatom, podjęła także działania by adresaci odebrali korespondencję. W konkluzji organ napisał, że wniosek o przywrócenie terminu nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem po myśli art. 44 § 4 K.p.a. przesyłkę skutecznie doręczono (w drodze tzw. fikcji prawnej doręczenia), a wnioskodawcy nie uprawdopodobnili braku winy w zachowaniu terminu do złożenia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie I. K. – P. i K. P. wnosząc o jego uchylenie wskazali, iż wbrew twierdzeniom organu uprawdopodobnili oni brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W dalszej części skargi jej autorzy opisali swoje liczne wizyty w organie i pisma do niego kierowane wywodząc, iż przez cały czas (zarówno przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w terminie późniejszym) pozostawali w kontakcie z organami nadzoru budowlanego obu instancji. Mimo tego organy w żadnej korespondencji nie wspomniały o fakcie wydania decyzji. Autorzy skargi nie kwestionują tego, iż decyzja o nakazie rozbiórki została im doręczona poprzez awizo z tym jednak zastrzeżeniem, że nie otrzymali oni awiz informujących o próbie doręczenia przesyłek. Ponadto, z uwagi na obowiązki zawodowe skarżący przesyłki polecone odbierają w godzinach popołudniowych na poczcie, która jednak – mimo odbierania przez nich innych przesyłek poleconych w tym samym czasie co rzekomo na odbiór oczekiwały awizowane przesyłki zawierające decyzję organu pierwszej instancji – nie okazała im listów zawierających decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji posiadając podwójne awiza i zwrot listów wiedział, że skarżący nie mają wiedzy o wydaniu decyzji kończącej postępowanie, a tym bardziej nie znają jej treści. Wiedząc o tym organ odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego zakończenia postępowania oraz odmówił wydania kopii dokumentu kończącego postępowanie, nie informując przy tym o wydaniu decyzji rozbiórkowej. Na tej podstawie skarżący uważają, iż organ świadomie działał na ich szkodę. Gdyby organ działał prawidłowo, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i poinformował skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, czuwał by skarżący nie ponieśli szkody, to pomimo braku doręczenia awiza, skarżący wiedzieliby o wydaniu decyzji rozbiórkowej przed upływem terminu do wniesienia odwołania i mogliby je złożyć w terminie. W ocenie skarżących z uzasadnienia kwestionowanego w skardze postanowienia wynika, że organ nie odniósł się do istotnych okoliczności, a zarzutów nie próbował nawet wyjaśnić. Swoje stanowisko organ oparł jedynie na wyjaśnieniu urzędu pocztowego, z którego wynikało, że awiza zostały wydrukowane i dlatego korespondencja została doręczona prawidłowo. Z takim stanowiskiem skarżący nie zgadzają się, bowiem obowiązkiem organu było pełne i wnikliwe wyjaśnienie sprawy, łącznie z przesłuchaniem autorów skargi jako stron. Organ takich działań nie podjął, a nadto pominął okoliczność, że sprawa dotyczy rozbiórki budynku, który został wybudowany przez skarżących z ogromnym trudem i kosztem. W konkluzji autorzy skargi podnieśli, iż kwestionowane postanowienie organu nadzoru budowlanego nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.. W tej sytuacji skoro organ, który wnikliwie winien rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu, a tego nie uczynił, nie miał podstaw twierdzić, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w złożeniu odwołania po terminie. Ustawodawca nie bez powodu posłużył się, w treści art. 58 § 1 K.p.a. terminem uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia braku winy. Skarżący uważają, że w świetle argumentów skargi wykazali oni zaistnienie przesłanki "uprawdopodobnienia braku winy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Przystępując do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, iż jej przedmiotem jest postanowienie organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego o odmowie przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania od decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki. U podstaw takiego poglądu organu odwoławczego, jak to wynika z motywów kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia, legło przekonanie, iż skarżący, jako autorzy wniosku o przywrócenie terminu, nie wykazali braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na wstępnie należy zaznaczyć, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowych przez stronę. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło, bez jego winy. Natomiast § 2 tegoż przepisu statuuje, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W cytowanym wyżej przepisie ustanowione zostały cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, drugą natomiast złożenie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, który zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i wynosi siedem dni, a ostatnią czwartą przesłanką jest dokonanie czynności procesowej, dla której był ustanowiony przywracany termin. Wspomnieć należy, iż zasadniczym powodem odmowy przywrócenia terminu – jak wskazał organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia – była okoliczność, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu. Z tego też powodu uzasadnienie niniejsze ograniczone zostanie tylko do tego zagadnienia uznając je za sporne w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu (przesłanka pierwsza). Wniosek ten został złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu (czyli w sprawie od dnia powzięcia przez skarżących informacji o wydaniu decyzji), czym spełnili trzecią przesłankę. Skarżący dopełnili także czynności, dla której uchybili terminowi, czyli wnieśli odwołanie, bowiem wniosek o przywrócenie terminu zawierał także zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko decyzji o nakazie rozbiórki (przesłanka czwarta). W tym miejscu dostrzec wypada, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzja Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została uznana za doręczoną na podstawie przepisu art. 44 § 4 K.p.a. Nie jest kontestowane w literaturze przedmiotu, iż doręczenie pisma procesowego w sposób określony w art. 44 K.p.a., przy jednoczesnym zachowaniu wszystkich wymienionych w tym przepisie warunków, ma ten sam skutek procesowy co doręczenie pisma w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio jego adresatowi. W takim przypadku, dla adresata pisma, termin dokonania określonej czynności prawnej biegnie od momentu wyekspirowania terminu przechowywania przesyłki przez doręczyciela w placówce pocztowej stosownie do art. 44 § 4 K.p.a.. Nie można wykluczyć jednak sytuacji, iż również w wypadku doręczenia zastępczego strona nie zachowa terminu dokonania określonej czynności prawnej, ale uchybienie terminu nastąpi bez jej winy. Pogląd powyższy nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w pełni podziela i akceptuje (vide: wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 121/12; w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt I SA/Sz 232/11; w Warszawie z dnia 7 maja 2007r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 56/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziane bowiem w art. 43 i 44 K.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że adresat otrzymał pismo. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich przyczyn można m.in. zaliczyć nieobecność z powodu choroby i spowodowaną tym niemożność odebrania przesyłki złożonej w urzędzie pocztowym. Taką sytuacją może być także podnoszona w sprawie niniejszej okoliczność, iż adresaci nie otrzymali informacji o pozostawieniu w urzędzie pocztowym korespondencji, a w konsekwencji nie odebrali przesyłki. Obalenie domniemania doręczenia pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Wynika z powyższego także to, że nie można a priori założyć braku podstaw do przywrócenia terminu w przypadku doręczenia zastępczego. W szczególności brak odebrania korespondencji, a co za tym idzie przyjęcie doręczenia korespondencji w drodze zastępczej, nie musi oznaczać po stronie adresatów niedbalstwa, które oczywistym jest, iż wyklucza możliwość przywrócenia terminu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z argumentacji organu wynika, że organ automatycznie założył, iż nie ma podstaw do przywrócenia uchybionego terminu w przypadku doręczenia zastępczego. Nadto organ pominął okoliczność podnoszoną przez skarżących we wniosku o przywrócenie terminu, iż nie otrzymali oni awiza informującego o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w określonym czasie i wskazanej placówce pocztowej. Potwierdzeniem tego były w szczególności argumenty podniesione we wniosku o przywrócenie terminu i treść pisma załączonego do akt administracyjnych w dniu 19 lipca 2013r. zawierającego zestawienie przesyłek odebranych przez skarżących w okresie od dnia 14 marca do dnia 2 kwietnia 2013r.. Podkreślić także należy, na co słusznie zwracali uwagę skarżący, że wnioskujący o przywrócenie terminu powinni uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Uprawdopodobnienie nie oznacza tymczasem obowiązku wykazania pewności swoich twierdzeń, a jedynie prawdopodobieństwa ich zaistnienia. Ze wskazanych powodów Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego przedstawionego w uzasadnieniu kontestowanego w sprawie postanowienia o odmowie przywrócenia skarżącym terminu, a sprowadzającego się do uznania, iż skarżący nie wykazali braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwie w toku postępowania strona winna dbać o swoje interesy, w tym – winna informować organ o wszystkich istotnych okolicznościach związanych z toczącym się postępowaniem. Zaniedbania w tym zakresie mogą skutkować nieuzasadnioną i zbędną przewlekłością postępowania administracyjnego. Stąd też ustawodawca oraz orzecznictwo sądowe i administracyjne rygorystycznie podchodzą do zagadnienia przywrócenia uchybionego przez stronę terminu do dokonania czynności prawnej. Takie stanowisko implikuje z kolei konieczność wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności każdego przypadku uchybienia terminu. W badanej sprawie podkreślić należy, iż skarżący pozostawali w stałym kontakcie z organem, do którego kierowali liczne pisma i wnioski. Dostrzec wypada, iż to skarżący, jako osoby będące właścicielami obiektu, którego dotyczy postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, zabiegali o zakończenie tegoż postępowania. Lektura akt administracyjnych tymczasem wskazuje, że okoliczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki przybrała postać informacji tajnej dla skarżących. Wobec wskazanych uchybień wniosek skarżących o przywrócenie terminu winien być ponownie rozpatrzony. Fakty wskazane w argumentacji strony mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej kwestii i dlatego powinny być przedmiotem rozważań organu rozpatrującego wniosek o przywrócenie terminu. Dopiero po wyjaśnieniu okoliczności, na które powołują się skarżący, organ administracyjny będzie mógł ocenić, czy uprawdopodobnili oni brak winy w uchybieniu terminu. Na obecnym etapie postępowania, gdy organ przyjął, iż przywołane przez skarżących we wniosku powody nie uprawdopodabniają braku winy, rozstrzygnięcie wydaje się być przedwcześnie wydanym. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., zaskarżone postanowienie zostało uchylone. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. d.r.