II SA/Łd 1248/12

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. w przedmiocie "uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego" przyznanego F. S., uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu wraz z odsetkami. Jak ustalono w sprawie F. S. w dniu 15 grudnia 2008 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. przyznał wnioskodawcy ten zasiłek w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2008 r. bezterminowo. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. uchylił od dnia 1 października 2010 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznane decyzją z dnia [...], podnosząc że z przedłożonych przez stronę decyzji ZUS w T. wynika, że pobierała ona od 1 października 2010 r. jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Powołując się na art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że stronie pobierającej dodatek pielęgnacyjny nie przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny. W swym odwołaniu F. S. podał, że decyzje o waloryzacji emerytury przedłożył na telefoniczne żądanie pracownika GOPS. Wyjaśnił, że w decyzji przyznającej mu zasiłek pielęgnacyjny nie został pouczony o konieczności poinformowania GOPS o przyznaniu mu dodatku pielęgnacyjnego. Sądził, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny jako świadczenia pobierane od dwóch różnych podmiotów są od siebie niezależne i nie wiedział, że pobiera nienależne świadczenie. Wskazał, że podana treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niejasna, nadto pracownik GOPS nie wyjaśnił jego treści. Dodał, że pobrane "świadczenie pielęgnacyjne" zwrócił według własnych wyliczeń. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Organ wskazał na wadliwie zastosowany przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pozbawienie skarżącego z mocą wsteczną od dnia 1 października 2010 r. przyznanego mu decyzją ostateczną prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że pozbawienie prawa do zasiłku może nastąpić tylko na podstawie trzeciej przesłanki z art. 32 ust. 1 tj. w przypadku świadczenia nienależnego i tylko w przypadku ustalenia za jaki okres świadczenie okazało się nienależne, co jest przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 ustawy. Jak stwierdził organ takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy B. orzekł o uchyleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...], stwierdził, że świadczenia wypłacone za okres od 1 października 2010 r. do 31 marca 2012 r. w kwocie 2 754,00 zł (tj. po 153,00 zł miesięcznie) zostały nienależnie pobrane i przypisał do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń kwotę 2 754,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi 280,42 zł naliczonymi do dnia spłaty. Organ wskazał, że wpłata nienależnie pobranego świadczenia nastąpiła w dniu 27 kwietnia 2012 r. w kwocie 2 754,00 zł. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w dniu 11 kwietnia 2012 r. F. S. przedłożył w organie trzy decyzje ZUS w T. o waloryzacji emerytury (z dnia 1 marca 2010 r., z dnia 1 marca 2011 r. i z dnia 1 marca 2012 r.). Z kolei pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. ZUS w T. poinformował organ, że F. S. wypłacono dodatek pielęgnacyjny przy emeryturze w okresie od dnia 5 października 2010 r. do dnia 5 marca 2012 r. Organ ustalił więc, że w tym okresie strona pobierała jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny z GOPS w B. oraz dodatek pielęgnacyjny z ZUS w T. Powołując się na treść art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał stronie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek ten stał się nienależnie pobrany i podlega zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji F. S. nie zgodził się z decyzją zobowiązującą go do zwrotu świadczenia z mocą wsteczną od dnia 1 października 2010 r., bowiem wydana decyzja może mieć jedynie charakter konstytutywny. Organ I instancji mimo wskazań i wytycznych organu II instancji ponownie wydał decyzję zobowiązującą go do zwrotu z mocą wsteczną kwoty 2 754,00 zł wraz z odsetkami. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nałożył na osoby, którym przyznano zasiłek pielęgnacyjny, obowiązek niezwłocznego poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Dodał, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy). Organ wyjaśnił, że F. S. w okresie październik 2010 r. – marzec 2012 r. pobierał równocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, co wobec treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że zasiłek pielęgnacyjnym mu nie przysługiwał. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji słusznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy uchylił ostateczną decyzją, bowiem strona nienależnie pobrała przyznane jej świadczenie. F. S., zdaniem organu, nie miał wątpliwości co do wysokości nienależnie pobranego świadczenia, bowiem uiścił kwotę 2 754 zł na konto organu I instancji w dniu 27 kwietnia 2012 r. Do zapłaty pozostały jedynie odsetki w kwocie 280,42 zł. Ustosunkowując się do treści odwołania, organ wyjaśnił, że faktycznie nie jest możliwe uchylenie w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jest to natomiast możliwe, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi F. S. wskazał, że dziwi go fakt, że w okresie wcześniejszym, tj. w dniu 1 października 2010 r. nie otrzymał decyzji o wstrzymaniu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, a pracownicy GOPS podjęli w tym zakresie działania dopiero po 18 miesiącach. Zakwestionował też możliwość orzekania przez organy administracji z mocą wsteczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że skarżący w dniu 23 października 2012 r. uregulował należne odsetki w wysokości 280,42 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] o uchyleniu "prawa do zasiłku pielęgnacyjnego", uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zobowiązaniu do jego zwrotu wraz z odsetkami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Z powyższego wynika więc, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W przekonaniu Sądu warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Nie bez znaczenia jest również fakt, że strona, która składała wniosek o przyznanie świadczenia przestaje być uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na skutek przyznanego dodatku pielęgnacyjnego po upływie znacznego okresu czasu, nawet kilku lat. Dlatego ważne jest, aby strona otrzymała takie wyraźne pouczenie w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy ocenić należy, że F. S. nie został prawidłowo pouczony o braku prawa do pobierania świadczenia rodzinnego. Znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w dolnej jego części, a przy tym skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, w zakresie którego następuje odesłanie do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosi się ono wobec tego indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie wskazuje, iż dotyczy sytuacji z daty składania wniosku, a nie okoliczności, które mogą zaistnieć w przyszłości i o których należy powiadomić organ. Decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] przyznająca zasiłek pielęgnacyjny w ogóle nie zawiera pouczenia w zakresie obowiązku poinformowania organu o zmianie sytuacji skarżącego, która mogłaby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie, brak jest też informacji o okolicznościach stanowiących o utracie prawa do pobierania przyznanego zasiłku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza otrzymania przez stronę jakiegokolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. Prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu zrealizowanych kwot zasiłku. Tym samym przy braku należytego pouczenia nie można uznać, iż świadczenie zostało nienależnie pobrane. Wskazać trzeba, że skarżący w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miał 73 lata. Legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wszystkie te fakty winny być zatem uwzględnione i ocenione przez organ w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przekonaniu Sądu, nie można w tej sytuacji uznać, że skarżący został pouczony o sytuacjach powodujących utratę prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, wobec czego winien zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Już sam skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji przed ponownym rozpatrzeniem sprawy, tj. decyzji z dnia [...] wskazywał, że w decyzji przyznającej mu świadczenie nie był pouczony o konieczności poinformowania GOPS o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Sądził, że pobiera dwa różne, należne mu świadczenia, bowiem przyznane i wypłacane były przez dwa różne organy. Podkreślić w tym miejscu wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii, prezentując stanowisko, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach ich przyznawania oraz utraty prawa do ich pobierania. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia jest nie tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależne jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Fakt nienależnie pobieranego świadczenia jest ściśle związany z winą świadczeniobiorcy i jego świadomością o tym, że pobierane przez niego świadczenie jest nienależne. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (vide: wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10 - LEX nr 957287, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11 - LEX nr 1069676 oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 220/11 - LEX nr 957344 i z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 337/12 – LEX nr 1229046). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną linię orzeczniczą. Na marginesie Sąd pragnie ustosunkować się również do tej części decyzji, w której organ I instancji orzekł o przypisaniu do zwrotu kwoty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia. Otóż, podkreślenia wymaga, że w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w tym zakresie. Czynność zaliczenia odsetek do należności głównej jest czynnością materialno-techniczną wykonywaną w trakcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje wyłącznie kwestia określenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych, podlegających zwrotowi (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 328/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 939/12 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącego o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. LS