II SA/Łd 133/16

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 roku sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stanu prawnego i przeniesienia prawa własności działki - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta B. odmówił S. L. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności działki nr 11 o powierzchni 0,0471 ha, obr. [...] m. B.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 22 października 2015 r. S. L. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zmiany stanu prawnego działki nr 1/1 o pow. 475 m2 ha położonej w B. przy ul. A i ul. B i przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz. W chwili obecnej powyższa nieruchomość to działka nr 11 o powierzchni 471 m2 obr. [...] m. B.. Dalej organ stwierdził, że w sprawie o przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości zapadło już rozstrzygnięcie na wniosek złożony przez S. L. w 2013 r. Wydane wówczas przez Prezydenta Miasta B. postanowienie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13 oddalił skargę S. L. na postanowienie Kolegium, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2773/13 oddalił skargę kasacyjną S. L.. W dniu 19 stycznia 2015 r. S. L. wystąpił ponownie z wnioskiem o przeniesienie na jego rzecz prawa własności rzeczonej działki. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta B. odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, a postanowieniem z dnia [...] Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Od daty wydania postanowienia z dnia [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia własności nieruchomości nie uległ zmianie stan prawny i w dalszym ciągu sprawy dotyczące przeniesienia własności nieruchomości regulowane są przepisami prawa cywilnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. stwierdził, że sprawa przeniesienia własności działki jest sprawą administracyjnoprawną, a nie cywilnoprawną, jak twierdzi organ pierwszej instancji. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Motywując wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta B. już raz odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. L., ponieważ sprawa zmiany stanu prawnego działki i przeniesienia jej własności, nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, czego domagał się zainteresowany. Także Kolegium rozpatrując zażalenie S. L. na powyższe postanowienie utrzymało je w mocy, postanowieniem z dnia [...], stojąc na stanowisku, że spod przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączone zostały wydawane przez organy administracji publicznej wszelkie akty prawne o charakterze ogólnym, jak również sprawy indywidualne rozpatrywane i rozstrzygane w innej formie niż decyzja administracyjna. Przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym sprawą, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesioną przez S. L. skargę na postanowienie Kolegium, WSA w Łodzi oddalił. Oddalona została również przez NSA skarga kasacyjna S. L. od wyroku pierwszej instancji. Zanim zapadł wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta B. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, a postanowieniem z dnia [...] SKO, po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] znak: [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...]. Wniesiona przez S. L. skarga na postanowienie Kolegium została oddalona przez WSA w Łodzi wyrokiem 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 539/15. Od tego wyroku S. L. wniósł skargę kasacyjną. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołując regulację art. 61a § 1 K.p.a., podzieliło stanowisko organu I instancji, że "inną uzasadnioną przyczyną" uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, a od dnia wydania poprzedniego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia własności nieruchomości na rzecz zainteresowanego nie zmienił się stan prawny dotyczący trybu przenoszenia własności nieruchomości z cywilnego na administracyjny. W dalszym ciągu sprawa przeniesienia własności nieruchomości nie może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, dlatego należało po raz kolejny odmówić wszczęcia na wniosek S. L. postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. L. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego w realiach tej sprawy nie występuje żadna z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., zachodzi zaś potrzeba wszczęcia nowego postępowania administracyjnego wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które spowodowały, że dotychczasowe oceny prawne zawarte w wyrokach sądów administracyjnych utraciły swoją moc wiążącą. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 19, art. 20, art. 132, art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. S. L. poparł skargę i oświadczył, że istotą jego żądania jest ustalenie stanu prawnego i przeniesienie prawa własności działki. Oświadczył, że intencją jego wniosku złożonego w organach administracji było ustalenie prawa własności działki nr 11, obręb [...] miasta B., o powierzchni 471m2. Obecnie nie jest właścicielem tej działki, gdyż jej właścicielem jest Gmina Miasto B.. Skarżący przypuszcza, że w księdze wieczystej jako właściciel wpisana jest Gmina Miasto B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta B. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności działki nr 11 o powierzchni 0,0471ha, obr. [...] miasta B., stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. W rozumieniu art. 61a § 1 i 2 K.p.a., stanowiącego postawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Przywołana norma prawna wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest złożenie wniosku (podania) przez osobę niebędącą stroną. Drugą natomiast jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te niewątpliwie nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, nie mniej jednak w piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym bądź też w sytuacji, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny. W postanowieniu wydanym w trybie 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 977/15 – Lex nr 1940753, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 – Lex nr 1510890, z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex nr 1485980, Olsztynie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 880/15 – Lex nr 1930122, Łodzi z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 845/15 – Lex nr 1930861). Z akt administracyjnych sprawy niniejszej oraz oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie rozprawy przed tutejszym sądem wynika, że S. L. po raz kolejny zwrócił się do organu administracyjnego z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości nr 1/1 o powierzchni 475 m2, położonej w B. przy ul. A i ul. B, stanowiącej obecnie działkę nr ewid. 11 o powierzchni 471 m2 obr. [...] miasta B., poprzez przeniesienie prawa własności rzeczonej nieruchomości z Gminy Miasto B. na jego rzecz w drodze decyzji administracyjnej. W świetle akt sprawy przedmiotowa nieruchomość mocą postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 1970 r. przeszła na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i w dacie orzekania nadal stanowiła własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji organy administracyjne obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego argumentując, że jakiekolwiek zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, w tym przede wszystkim przeniesienia jej własności na rzecz skarżącego są prawnie dopuszczalne wyłącznie w trybie unormowanym przepisami ustawy Kodeks cywilny i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Także wszelkie spory na tym tle wynikłe należą do właściwości sądów powszechnych, a nie do właściwości sądów administracyjnych. Reasumując, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego organ słusznie wywiódł, iż stosownie do art. 61a K.p.a., z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Co więcej, z posiadanych przez tutejszy sąd wiadomości z urzędu wynika, że prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego rzeczonej działki. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2773/13 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku, powtarzając za tutejszym sądem, że zmiana stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w zakresie przeniesienia jej własności na skarżącego jest możliwa do zrealizowania w ramach umowy cywilnoprawnej. Ponadto tutejszy sąd wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 539/15 oddalił skargę S. L. na postanowienie Kolegium z dnia [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego stan faktyczny i prawny sprawy niniejszej nie uległ zmianie i jest tożsamy z ustalonym dla potrzeb postanowienia organu I instancji z dnia [...]. W rezultacie także – wbrew stanowisku skarżącego - oceny prawne przestawione we wspomnianych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych nie utraciły swojej aktualności. Reasumując, przepisy prawa administracyjnego nie zawierają normy prawnej, umożliwiającej przeniesienie prawa własności rzeczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa bądź też Gminy Miasto B. – jeśli faktycznie jest ona jej właścicielem, na rzecz skarżącego w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter jednostronnej czynności z zakresu prawa administracyjnego. Tego rodzaju unormowanie znajduje się w przepisach prawa cywilnego i dla swej skuteczności wymaga zawarcia umowy w drodze aktu notarialnego. Podkreślić wreszcie trzeba, że dysponentem nieruchomości jest jej właściciel i to wyłącznie od jego woli zależy, czy przeniesie własność nieruchomości na skarżącego. Skoro zatem organy administracyjne obu instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa, sąd zobligowany był oddalić skargę. W świetle poczynionych wyżej rozważań sąd jako zupełnie niezasadne ocenił zarzuty skargi o naruszeniu art. 19, art. 20, art. 132, art. 144 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. MR