II SA/Łd 140/24

Dnia 4 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 grudnia 2023 roku znak KO.440.125.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E.M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ulicy [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR 1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. znak KO.440.125.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. 1. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz S. decyzją z dnia 31 października 2023 r. znak PS.4102.1722.2023 odmówił przyznania Z. S. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S.. 3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. znak KO.440.125.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 1. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.". Przedmiotem zaskarżonej decyzji stał się zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". 2. Kolegium wyjaśniło, że u.p.s. nakłada również obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Chodzi tu zatem o podejmowanie wszelkich dostępnych danej osobie bądź rodzinie działań zmierzających do poprawy trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu wszystkich własnych uprawnień, zasobów i możliwości, przy pomocy których będą mogły przezwyciężać trudną sytuację życiową oraz niepodejmowanie czynności, które mogą przyczynić się do jej pogorszenia. Wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Kolegium dodało, że u.p.s. wymaga, aby sytuację życiową osób ubiegających się o pomoc społeczną ustalać na podstawie dokumentów, którymi te osoby dysponują. W ramach współdziałania z pracownikiem socjalnym osoby te powinny zatem dokumenty te udostępnić. W myśl art. 107 ust. 5 u.p.s., pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Dokumenty, na podstawie których ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny, ustawodawca wymienił w art. 107 ust. 5b u.p.s. Nadto z art. 107 ust. 5d u.p.s. wynika, że w przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem niż wymienionym w ust. 5b, można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej czynnego udziału. Nie można tej formy postępowania zastąpić innymi środkami dowodowymi, zatem osoba zainteresowana musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. 3. Obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta z organem, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Przeprowadzenie jej ma bowiem fundamentalne znaczenie dla wydanego w takim przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc. 4. Kolegium nie zakwestionowało, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia we wnioskowanej formie, gdyż spełnia tzw. kryterium dochodowe. Z akt sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym w dniu 15 września 2023 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane potrzeby w dniu 27 września 2023 r. miała miejsce pierwsza próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jednak po przybyciu na miejsce w domu nikogo nie zastano. W dniu 2 października 2023 r. do MOPS-u w S. zadzwonił Z. S. o ustalenie innego terminu do przeprowadzenia wywiadu, ponieważ jak stwierdził w dniu 4 października 2023 r. nie będzie go w domu. Wobec tego ustalono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na dzień 5 października 2023 r. Skarżący odmówił jednak podpisania wywiadu, który odczytał pracownik socjalny. Odmówił także podpisania oświadczenia majątkowego, ponieważ jak stwierdził, nie widzi. 5. Podczas wywiadu Z. S. włączał telefon celem nagrywania pracowników socjalnych podczas wykonywania czynności służbowych. Pracownik socjalny zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący składa wnioski o pomoc, które opatrzone są jego własnoręcznym podpisem z imieniem i nazwiskiem, jak również odbiera kierowaną do niego pocztę, gdzie na potwierdzeniu odbioru widnieje jego czytelny podpis. 6. Dlatego zdaniem organu w sprzeczności pozostaje powód odmowy podpisania dokumentów niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. 7. Pracownik socjalny w trakcie wywiadu poinformował, że z uzyskanych telefonicznie w przeddzień wywiadu informacji z Przychodni [...], mieszczącej się przy ul. [...] w P., wynika, że czas oczekiwania na wizytę u lekarza okulisty w ramach NFZ to ok. 1 miesiąc, jednak Z. S. powiedział, że "nikt nie będzie mu mówił, gdzie ma się leczyć i czy mają to być wizyty w ramach NFZ czy prywatne". Wnioskodawca został również poproszony o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że wizyty u lekarzy: ortopedy, reumatologa, nefrologa, kardiologa czy okulisty nie mogą być odbywane w ramach NFZ, jednak dokumentów takich nie przedstawił. 8. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego uczestniczyła była żona Z. S., która oświadczyła, że nie będzie utrzymywała wnioskodawcy i nie będzie opłacała za niego energii oraz ogrzewała pomieszczeń, które zajmuje. Poproszona o przedstawienie dokumentów lub napisanie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, w jakiej wysokości Z. S. partycypuje w kosztach, M. S. nie przedstawiła żadnego dokumentu, nie napisała też oświadczenia. 9. Organ ustalił, że Z. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w części domu jednorodzinnego, który aktualnie jest własnością byłej żony. Jest dłużnikiem alimentacyjnym. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały w wysokości 719 zł. Dzierżawi także gospodarstwo rolne o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które - jak twierdzi - nie przynosi zysków. 10. W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, o których przedstawienie został poproszony. 11. Skarżący pismami z dnia 6 października 2023 r. został przez organ pierwszej instancji, działający na podstawie art. 79a § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a., poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Zainteresowany został poinformowany o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, w wyżej wskazanym terminie oraz, że niewykazanie przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. 12. W ocenie Kolegium pasywna postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, podpisanie oświadczenia o dochodach, odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać, przedstawienia żądanych dokumentów, świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. 13. Wątpliwość budzi też fakt, że podczas wywiadu środowiskowego Z. S. oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi dobrze, jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie chciał podpisać twierdząc, że nie widzi. 14. Kolegium wyjaśniło nadto, że zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. Z kolei w art. 110 ust. 7 u.p.s. wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. 15. Z art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. wynika, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. O rodzinnym wywiadzie środowiskowym stanowi art. 107 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Szczegółowe kwestie dotyczące sposobu i terminów przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu i wzoru oświadczenia o stanie majątkowym określa rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 08.04.2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893). Z rozporządzenia tego wynika m.in., że: pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy, w ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. 16. Kolegium zaznaczyło, że w świetle przepisów ustawy pracownicy MOPS w ramach obowiązków służbowych muszą podejmować niezbędne czynności w celu ustalenia - wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby (lub rodziny) występującej o pomoc społeczną. Następuje to w formie wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji), który wymaga czynnego udziału takiej osoby. 17. Skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił pracownikom socjalnym zebranie pełnych informacji koniecznych do załatwienia sprawy. Kolegium zwróciło uwagę, iż organ pierwszej instancji zgodnie z art. 79a K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. zapewnił ponadto stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i przedłożenia dodatkowych dowodów, istotnych dla wykazania zasadności jej żądania, z czego Z. S. nie skorzystał. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom materialnym oraz K.p.a., tym samym w opinii Kolegium odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia była w pełni uzasadniona. Kolegium nie zakwestionowało trudnej sytuacji skarżącego. Zaznaczyło jednak, iż oceniając sprawę organ rozważa całokształt okoliczności z nią związanych. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W okolicznościach sprawy, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu", nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa. Kolegium dodało, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o konieczności poniesienia wydatku na ten cel. Kolegium wskazało także, iż spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia i w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, której się domaga. Końcowo Kolegium stwierdziło, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego i przerzucania ciężaru pomocy w jego utrzymaniu na Państwo, czyli w gruncie rzeczy na pozostałych obywateli. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności prawnych i faktycznych, Kolegium nie znalazło podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to wynika z zaskarżonej decyzji organu I instancji. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. S.. W treści skargi skarżący zwrócił uwagę na swój stan zdrowia - niepełnosprawność, stan po udarze mózgu, ślepotę, nieporadność i życie w nędzy, ubóstwie. Stwierdził, że z winy Burmistrza S. oraz Dyrektor MOPS-u w S. stał się kaleką oraz dostał udaru mózgu i innych chorób współistniejących z racji ich nieleczenia. Dodał, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy, na której przedstawi sądowi nagranie całego wywiadu środowiskowego jak i rozmowy z Dyrektor MOPS-u w S., na którym osobiście informuje i udziela stosownych wyjaśnień, odpowiedzi w tych sprawach, w których urzędnicy poświadczają teraz nieprawdę w dokumentach. Z. S. w skardze zarzucił urzędnikom Gminy S. oraz SKO poświadczenie nieprawdy w dokumentach. 1. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że skarżący nie sformułował wobec zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek zarzutu naruszenia przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 2. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). 2. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm.), [dalej: "u.p.s."]. 3. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w u.p.s., w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z cytowanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ww. świadczenia mają charakter fakultatywny, nieobowiązkowy, co oznacza, że organ może, ale nie ma obowiązku przyznania zasiłku celowego. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej. Oznacza to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w żądanej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej dostosowuje rodzaj, formę i rozmiar tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, przy czym uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy. Organ w ramach uznania administracyjnego ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb przy czym ocena ta dokonywana jest przy uwzględnieniu ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, jak również wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych posiadanych przez gminę, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Oczywistym jest, że organ nie może zaspokoić wszystkich, nawet tych najbardziej uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o pomoc i w żądanej wysokości. Należy więc mieć na uwadze, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów przyznania zasiłku celowego, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej takiego zasiłku i w wysokości zgodnej z jej wnioskiem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "niezbędna potrzeba bytowa" w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 2735/19 - wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Rozpatrując wnioski o udzielenie pomocy, pierwszeństwo należy przyznać tym, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny (tak I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 39). 4. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Jak wynika z ustaleń organów, Z. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w części domu jednorodzinnego, który aktualnie jest własnością byłej żony. Jest dłużnikiem alimentacyjnym. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały w wysokości 719 zł. Dzierżawi także gospodarstwo rolne o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które - jak twierdzi - nie przynosi zysków. 5. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenia z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s. ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu K.p.a. Jak wskazano w judykaturze obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony czynnego udziału, postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jej interesie. Nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, musi się ona zatem liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., I OSK 760/16). Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23.05.2017 r., I OSK 3468/15; 5.10.2021 r., I OSK 502/21; 17.02.2023 r., I OSK 764/23; 29.05.2020 r., I OSK 1966/19; 16.03.2023 r., I OSK 939/22; 1.09.2023 r., I OSK 1800/21). Powyższe poglądy uznać należy za ugruntowane i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni je podziela. 7. Ustalony przez organy w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz dokonana przez organy ocena tego stanu faktycznego zostały w ocenie Sądu poczynione zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów K.p.a. i brak jest podstaw do czynienia w powyższym zakresie organom jakichkolwiek zarzutów. Z akt niniejszej sprawy wynika i nie budzi to jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, oświadczenia o stanie majątkowym i oświadczenia o jednorazowym dochodzie, co świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Przepisy dokładnie nie wskazują sposobu realizacji tej przesłanki, wobec czego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 u.p.s.). O ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 K.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 27.02.2018 r., I OSK 2761/17). Przedstawiciele doktryny wskazują ponadto, że "negatywne zachowania rzeczywistych lub potencjalnych świadczeniobiorców polegające na niezłożeniu oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, jak również na uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego są samodzielną podstawą odmowy przyznania świadczenia. Ponadto niewyrażenie zgody na wywiad lub jego aktualizację umożliwia wstrzymanie pomocy, a także pozbawienie prawa do świadczeń [...]. Judykatura stoi na stanowisku szerokiej interpretacji tej regulacji, uznając za niewyrażenie zgody na wywiad również inne niewłaściwe zachowania utrudniające kontakt z pracownikiem socjalnym czy uniemożliwiające mu przeprowadzenie wymaganych prawem czynności" (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 107, LEX). Odmowa przez skarżącego podpisania wywiadu środowiskowego w kontrolowanej sprawie uniemożliwiła pełne przeprowadzenie tego wywiadu. Jak wynika bowiem z wzoru kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego osoba, z którą przeprowadzany jest wywiad środowiskowy podpisując wywiad składa jednocześnie oświadczenie, że podane przez nią w ramach przeprowadzonego wywiadu informacje są zgodne z prawdą. W kontrolowanej sprawie to nie nastąpiło, skarżący nie podpisał wywiadu, a tym samym nie potwierdził, że dane podane przez niego w ramach wywiadu są zgodne z prawdą. Jednocześnie należy wskazać, że organ na gruncie rozpatrywanej sprawy nie poprzestał tylko na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Z materiału aktowego wynika, że pismem z 6 października 2023 r. (doręczonym skarżącemu 10 października 2023 r.), na podstawie art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a., poinformował wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Wskazał przy tym, że nie zostały wykazane przesłanki zależne od strony, od wykazania których zależy przyznanie świadczenia, poinformował także o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów oraz, że niewykazanie przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponowne zawiadomienie w zasadzie o tożsamej treści organ wystosował 18 października 2023 r. Na żadne z zawiadomień skarżący nie zareagował, pozostając zupełnie biernym. Taką postawę skarżącego należy zakwalifikować jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej. Tym samym należy w pełni zgodzić się z organami, że taka postawa winna skutkować odmową przyznania wnioskowanej pomocy. 8. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nieudzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 K.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie obowiązkom powyższym organy obu instancji uczyniły zadość. Organ pomocowy dokonał właściwej oceny postawy skarżącego, którego brak współdziałania jest wyraźnie widoczny, a jednym z przejawów braku współdziałania było uchylanie się od podpisania wywiadu środowiskowego, oświadczenia o stanie majątkowym i oświadczenia o jednorazowym dochodzie. Argumentacja skarżącego dotycząca braku możliwości podpisania wspomnianych dokumentów jest o tyle niewiarygodna, że skarżący podpisuje dowody doręczenia korespondencji pochodzącej od organu, ponadto z akt sprawy wynika, że prowadzi samochód i wnosił o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu paliwa na dojazdy do lekarzy, rehabilitację oraz do urzędu. 9. Nie ulega wątpliwości, że postawa skarżącego, która uniemożliwiła dokonanie przez organy stosownych ustaleń faktycznych, świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Zaskarżona do Sądu decyzja spełnia także wymogi w zakresie uzasadnienia wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. 10. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku (pkt 1). 11. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z rzędu. Mając jednakże na uwadze ostatnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez adwokata ustanowionego z wyboru. W konsekwencji w analizowanym przypadku zastosowanie wnioskowania z analogii (w taki sam sposób Trybunał Konstytucyjny postrzegał skutki swoich wyroków w sprawach o sygn. akt SK 66/19 oraz SK 78/21) oznacza przyznanie adwokatowi wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, bo na taką właśnie kwotę prawodawca wycenił pomoc prawną adwokata z wyboru według § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). ds