II SA/Łd 143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant aplikant radcowski Łukasz Sujak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...], nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił K. R. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 i na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na córkę E. R. W uzasadnieniu decyzji organ pomocowy wskazał, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie w 2009 roku wyniósł 599,30 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego, tj. 583 zł. Ponadto organ wskazał, że w okresie zasiłkowym 2009/2010 zastosowano w odniesieniu do zainteresowanej przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z powyższym nie zachodzą przesłanki zastosowania tego przepisu w okresie zasiłkowym 2010/2011. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. R., prosząc o jego pozytywne rozpatrzenie. Wyjaśniła, że jej córka jest chora i wymaga opieki drugiej osoby, a świadczenia rodzinne były dla niej bardzo pomocne, ponieważ ma trudną sytuację materialną. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że rodzina K. R. uzyskała w 2009 roku dochód w wysokości 21.574,85 zł. Przeciętny miesięczny dochód rodziny za rok 2009 wyniósł zatem 1.797,90 zł (21.574,85 zł : 12 miesięcy), a miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę 599,30 zł (1.797,90 : 3 osoby). Zatem dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę (599,30 zł) przekracza ustawowe kryterium dochodowe (583 zł) o kwotę 16,30 zł. Wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego, również nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy, ponieważ w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłek rodzinny przysługiwał skarżącej na zasadach przekroczonego kryterium. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. R. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, powołując się na trudną sytuację materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a Skarga jest uzasadniona, niezależnie od tego, że podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść skutku. Organy rozpatrywały zasadność wniosku K. R. na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa bądź u.ś.r.). Skarżąca odwołuje się do trudnej sytuacji materialnej swej rodziny. Wyjaśnić trzeba, że trudna sytuacja finansowa rodziny i stan zdrowia córki, jakkolwiek bezsprzecznie stanowią o jakości życia rodziny K. R., mają wpływu na rozstrzygnięcie o tyle tylko, o ile maja znaczenie dla oceny kryteriów, od których zależy prawo do świadczeń. Podstawowym kryterium przesądzającym o prawie K. R. do świadczeń rodzinnych jest kryterium dochodowe oraz kryterium zdrowotne to jest znaczny stopień niepełnosprawności, który powoduje zwiększenie progu dochodowego, uprawniającego do świadczenia (art. 5 u.ś.r.). Ustawodawca nie uzależnił przyznania uprawnienia do świadczeń rodzinnych od spełnienia innych szczególnych warunków. Argumenty podnoszone w skardze nie mogły odnieść skutku, tym bardziej że z zasady pomoc przyznawana w trybie ustawy o świadczeniach rodzinnych skierowana jest do osób w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej. Wnioskodawczyni wystąpiła o świadczenia rodzinne z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką E. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w takim stanie faktycznym zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust.2 art.5 ustawy). Prawo do zasiłku (i dodatków) ustala się na podstawie dochodu uzyskiwanego w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie jest to rok 2009. Z ustaleń organów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dochód rodziny wnioskodawczyni w 2009 roku, w przeliczeniu na osobę wyniósł 599,30 zł. Kryterium dochodowe z art. 5 ust.2 ustawy zostało przekroczone o kwotę 16,30 zł.. Skarżąca korzystała ze świadczeń rodzinnych także w poprzednich okresach, co jest okolicznością bezsporną. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Obliguje to organy do ustalenia, czy w poprzednim okresie zasiłkowym świadczenia skarżącej przysługiwały. Organy wywiązały się z tego zadania jedynie pozornie, odwołując się do decyzji SKO w P. z dnia [...], w której organy ustaliły, że skarżącej już wówczas przysługiwały świadczenia w trybie art. 5 ust.3 u.ś.r. Jednakże weryfikacja wyliczenia dochodu rodziny skarżącej wskazuje w sposób oczywisty, że rodzina skarżącej nie przekroczyła w 2008 roku kryterium dochodowego, uprawniającego do zasiłku rodzinnego w roku 2009/2010. Organy w toku niniejszego postępowania winny samodzielnie dokonać ustaleń, czy skarżącej przysługiwało uprawnienie do zasiłku w poprzednim okresie. Nie jest przy tym istotne, czy osoba uprawniona rzeczywiście z tego uprawnienia korzystała, ważne jest ustalenie, czy w owym okresie takie uprawnienie jej przysługiwało. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 18 października 2007 roku (w sprawie I SA/Wa 1216/07) stwierdził, że dokonując wykładni gramatycznej przepisu art. 5 ust. 3 ustawy. wskazać należy, że mówi on o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku - skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. A zatem błędne pozostaje takie rozumienie przepisu, które uzależnianie przyznania świadczenia od "pobierania" w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłku rodzinnego. Powołany przepis takiego warunku nie przewiduje. Taka interpretacja konsekwentnie rodzi obowiązek samodzielnego ustalenia, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do przyznania świadczenia. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy oznacza to również, że organ winien był dokonać samodzielnie ustaleń także co do zachowania kryterium dochodowego w poprzednim okresie zasiłkowym. Oznacza to także, że organ nie powinien poprzestawać na stwierdzeniu, że w poprzednim okresie zasiłkowym przyznano skarżącej uprawnienie do świadczenia w trybie art.. 5 ust.3 ustawy. Skoro bowiem, jak była wyżej mowa, w związku z treścią art. 5 ust.3 ustawy należy dokonać samodzielnie na potrzeby niniejszej sprawy ustaleń co do spełnienia przesłanek w nim wymienionych, niezależnie czy wnioskodawczyni pobierała to świadczenie, to należy to uczynić także niezależnie od tego w jakim ewentualnie trybie skarżąca je pobierała. Idąc tym torem rozumowania: dochód skarżącej w 2008 roku wyniósł netto 7.909,23 zł , dochód jej męża A. R. 8.390,67 zł netto. Łącznie zatem rodzina uzyskała w 2008 roku dochód netto w wysokości 16.299,90 zł, miesięcznie zaś 1.385,322 zł, a na 1 osobę w rodzinie w wysokości 461,94 zł (1. 385,82 zł : 3 osoby). Zatem w okresie zasiłkowym 2009/2010 skarżącej przysługiwało u p r a w n i e n i e do zasiłku rodzinnego z dodatkami z uwagi na nieprzekroczenie kryterium dochodowego, a więc prawo do świadczenia w trybie art. 5 ust.2 ustawy . Nie jest to stwierdzenie tożsame z ustaleniem, że w poprzednim okresie zasiłkowym pobierała zasiłek w trybie art,. 5 ust.3 u.ś.r., ale jak wyżej wskazano, dla zastosowania regulacji zawartej w ust.3 art. 5 u.ś.r przesądzające znaczenie ma ustalenie, jakie świadczenie osobie uprawnionej przysługiwało, a nie czy i jakie jej wypłacano. Ustalenie organu, że skarżąca była już w poprzednim okresie zasiłkowym uprawniona do świadczenia w trybie art. 5 ust.3 ustawy wynikają bowiem z błędnego wyliczenia dochodu rodziny w 2008 roku i doliczenie do niego dochodu, jaki E. R., córka skarżącej uzyskała w 2009 roku. Doliczenie to było błędne. Po pierwsze błędem matematycznym było dodanie do wyliczenia dochodu w 2008 roku dochodu miesięcznego skarżącej w wysokości miesięcznego świadczenia rentowego, przyznanego je od kwietnia 2009 roku. Jeżeli już organ chciał uwzględnić dochód z roku nastepnego, to winien doliczyć średni miesięczny dochód E. R., uzyskany w 2009 roku. Taką średnią kwotą nie jest jednomiesięczna wysokość renty – 504,04 zł, skoro skarżąca otrzymywała ją dopiero od II kwartału tego roku Przede wszystkim jednak nie sposób byłoby uznać, ze skarżącej w tym okresie (2009/2010) przysługiwało uprawnienie do zasiłku w trybie ust.3 art. 5 ustawy, gdy uwzględni się regulacje zawarte w art. 3 pkt 2 i art. 5 ust.4 u.ś.r. Zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochód uzyskany. Co najistotniejsze, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Z tych uwag wynika, że zastosowany przez organy § 18 rozporządzenia z dnia 02.06.2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny". wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego. Takie stanowisko wydaje się już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 616/07, wyrok NSA I OSK 1842/07, wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 91/09). Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej uzyskiwanego w 2008n roku, miesięcznej kwoty renty, przyznanej E. R. w kwietniu 2009 roku jest sprzeczne z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych rozważań wynika, że brak było podstaw do przyjęcia tezy, że skarżącej już w okresie zasiłkowym 2009-2010 przysługiwało uprawnienie do świadczenia w trybie ust. 3 art. 5 u.ś.r. Organy zastosowały wadliwą interpretację tegoż unormowania, a także błędną wykładnię art. 3 ust.2 i art. 5 ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei doprowadziło do wniosku, że skarżąca w obecnym okresie zasiłkowym nie może skorzystać z uprawnienia, jakie daje art. 5 ust.3 u.ś.r. Wadliwe zastosowanie powołanych przepisów ustawy i ich błędna interpretacja stanowią naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżanej decyzji (art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). Organy wadliwie rozstrzygnęły też o okresie, w którym odmówiono świadczeń. Zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, którym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt.10 ustawy). Postępowanie wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej. Bezspornie K. R. złożyła wniosek w dniu 1 września 2010 roku, żądając przyznania świadczeń na okres zasiłkowy i rok szkolny 2010/2011 (k.1 akt administracyjnych). Tymczasem w przypadku dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wprost wskazano w decyzji, że jest to dodatek w roku 2011/2012. Co do pozostałych świadczeń w uzasadnieniu decyzji organu I instancji określił, że dotyczą one okresu zasiłkowego 2011/2012, chociaż wyliczeń dochodu dokonano w odniesieniu do roku 2009, a więc do roku, który winien być uwzględniony przy ustalaniu prawa do świadczeń w okresie zasiłkowym 2010/2011. Błędu tego nie naprawił również organ odwoławczy, choć z uzasadnienia jego decyzji wynika, że rozważał kwestie przyznania świadczeń w okresie zasiłkowym 2010/2011. Nie wykluczając, że doszło do zwykłej omyłki, to jednak nie jest możliwa weryfikacja przyczyn tego błędu. Także z tego powodu – błędnego ustalenia okresu, którego dotyczyły sporne świadczenia a także rozbieżności miedzy treścią decyzji organu I instancji, a jej uzasadnieniem - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Należy tak sformułowanym i uzasadnionym decyzjom postawić zarzut niewyjaśnieni okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do zawartych wyżej uwag co do interpretacji art. 5 ust.3 i 4, art. 3 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozważy, że skarżącej w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwało uprawnienie do zasiłku w trybie art. 5 ust. 2 a nie ust.3 ustawy oraz prawidłowo ustalą okres zasiłkowy, związany z rozpatrywanym wnioskiem. m.o.