II SA/Łd 146/25

Dnia 15 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 30 sierpnia 2024 roku Nr VII/34/24 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań – Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 1 w zakresie wyrazów: "i 19PU"; 2. zasądza od Rady Gminy Sulmierzyce na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 sierpnia 2024 r. Rada Gminy Sulmierzyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609, 721) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr VII/34/24 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna. 28 stycznia 2025 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w części dotyczącej § 4 pkt 1 w zakresie wyrazów: "i 19PU", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 4 pkt 1 w zakresie wyrazów: "i 19 PU" oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale autor skargi zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688) poprzez dopuszczenie w granicach terenu o symbolu 19PU lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, co jest sprzeczne z zapisami studium Gminy Sulmierzyce, z których wynika zakaz lokalizowania instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolem P-U. Motywując skargę Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że uchwała z 30 sierpnia 2024 r. wpłynęła do Wojewody Łódzkiego 9 września 2024 r. Organ nadzoru w piśmie z 24 września 2024 r. skierowanym do Rady Gminy Sulmierzyce przedstawił zastrzeżenia dotyczące przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy Sulmierzyce w piśmie z 30 września 2024 r. wyjaśnił, że: "(...) w punkcie 1.2. Przeznaczenie terenów w tabeli w terenie produkcji lub usług P-U w wytycznych i zaleceniach wpisano m.in., że ustala się zakaz przetwarzania i zbierania odpadów. Natomiast w punkcie 2.3 Zasady określania ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania i przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zapisano, że ustalenia zawarte w tekście i załącznikach graficznych studium wyrażają kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru, nie są zaś ścisłym przesądzeniem o formie oraz granicach zainwestowania i użytkowania terenów. Określenia dotyczące formy użytkowania terenów dotyczą podstawowych i uzupełniających lub towarzyszących rodzajów zabudowy. Na terenach tych mogą być realizowane także inne formy zabudowy, pod warunkiem nie pozostawania w sprzeczności z formami określonymi w studium. Powołując się na powyższe zapisy mogę uznać, że zakaz przetwarzania i zbierania odpadów jest tylko wytyczną i zaleceniem. Rada Gminy Sulmierzyce przyjęła zmianę planu miejscowego stwierdzając brak naruszenia ustaleń studium." W ocenie organu nadzoru powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie, a zapis § 4 pkt 1 uchwały Nr VII/34/24 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 30 sierpnia 2024 r. w zakresie wyrazów: "i 19 PU" istotnie narusza obowiązujące przepisy. W przypisanym terminie Wojewoda Łódzki nie stwierdził nieważności powyższej uchwały, z tego też względu wywiedziona została skarga do WSA w Łodzi. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Sulmierzyce stwierdziła, że nie narusza ona ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sulmierzyce zatwierdzonego uchwałą Nr III/8/24 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 29 maja 2024 r. W dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy. Odwołując się do regulacji art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Sulmierzyce uchwalając zmianę do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązana była nie naruszać ustaleń studium. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wprowadzoną przez Radę Gminy Sulmierzyce zmianą, na terenach oznaczonych symbolami 5PU oraz 19PU, dopuszczono możliwość lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów z wyjątkiem ich termicznego przekształcania, rozkładu i termicznej obróbki. Zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego budzi dopuszczenie w granicach całego terenu o symbolu 19PU, realizacji ww. instalacji, ponieważ północny fragment ww. terenu, w obecnie obowiązującym Studium Gminy Sulmierzyce, przeznaczony jest pod teren produkcji lub usług (P-U), w którym między innymi "ustala się zakaz przetwarzania i zbierania odpadów" (Studium Gminy Sulmierzyce str. 94). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 z późn.zm.) przez "przetwarzanie" rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Powyższe ustalenia wskazują zatem, że w Studium zakazuje się lokalizowania instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolem P-U. Skoro część terenu o symbolu 19PU przeznaczona jest w obowiązującym Studium pod teren produkcji lub usług (P-U), a uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego dopuszczono lokalizację instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów na całym terenie 19PU, to zachodzi konieczność wyeliminowania uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w odniesieniu do całego terenu 19PU. Tego rodzaju naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Brak również podstaw prawnych do przyjęcia, że organy gminy mogą swobodnie decydować, które z ustaleń studium są dla nich wiążące, które zaś można stosować w sposób dowolny. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację. Jak nadmienił Wojewoda Łódzki dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 19PU, możliwości lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów z wyjątkiem ich termicznego przekształcania, rozkładu i termicznej obróbki może być dokonane przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim jest ono uchwalane. Rozwiązanie to służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Sulmierzyce uznała zastrzeżenia do zaskarżonej uchwały za zasadne i stwierdziła, że dokona ich wdrożenia w ramach czynności autokontrolnych podejmując nową uchwałę zmieniającą z uwzględnieniem zastrzeżeń skarżącego. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że Rada Gminy Sulmierzyce mimo wątpliwości jakie zostały wyrażone w wyjaśnieniach z 30 września 2024 r., uznając skargę za zasadną 28 lutego 2025 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna, którą załączyła do odpowiedzi na skargę. Celem opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była i jest potrzeba uregulowania problematyki gospodarowania odpadami w ramach wyznaczonych w planie terenów zabudowy produkcyjno-usługowej w zgodzie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sulmierzyce. Dokument ten wskazuje tereny, w ramach których kierunkiem zagospodarowania są funkcje związane z gospodarowaniem odpadami, tj. teren produkcji lub usług lub spalarni odpadów, teren infrastruktury technicznej lub punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dla terenu 19PU będącego przedmiotem niniejszej skargi obowiązujące Studium wskazuje w części południowej kierunek zagospodarowania jako teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych oznaczony symbolem IOI-IOP i właśnie tej części dotyczy zmiana uchwały. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Jest bowiem zasadą, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie. Z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia w niniejszej sprawie w związku z uznaniem skargi za zasadną i podjęciem 28 lutego 2025 r. uchwały Nr XIII/78/25. Na rozprawie 15 maja 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części. Wskazał również, że wniosek organu o umorzenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania. Na pytanie sędziego sprawozdawcy pełnomocnik organu wyjaśnił, że zamysłem organu przy złożeniu wniosku o umorzenie postępowania w trybie autokontroli było samodzielne uregulowanie zapisów uchwały w sposób wskazany przez Wojewodę. Na pytanie sędziego przewodniczącego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że Wojewoda Łódzki wysłał organowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, organ ustosunkował się do przedstawionych w nim zarzutów, lecz Wojewoda nie wydał ostatecznie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona według art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest akt prawa miejscowego, a konkretnie uchwała nr VII/34/24 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 30 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna, której legalność w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. zakwestionował organ nadzoru - Wojewoda Łódzki. Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (czyli po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Po myśli art. 91 ust. 1 zdanie 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić tylko wtedy, gdy jej ustalenia pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Sprzeczność taka powinna być oczywista i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych. Istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. szerzej M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. nr 1-2, s. 101-102, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenie prawa uznaje się natomiast takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jest przepisem szczególnym względem art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem, o ile uchwała w sprawie planu miejscowego jest nieważna w każdym przypadku naruszenia właściwości organów, to już nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego podobnie jak i nie każde naruszenie trybu sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części, lecz tylko takie, które ma charakter istotny, a więc rzutujący na treść planu miejscowego. Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 u.p.z.p., kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego, czyli jego elementy obligatoryjne i fakultatywne określają przepisy art. 15 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposoby dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404). Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały zasadnicze znaczenie ma fakt, że z dniem 24 września 2023 r., a więc po podjęciu przez Radę Gminy Sulmierzyce uchwały z dnia 29 czerwca 2023 r. nr LXV/438/23 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna, weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie. Mając powyższe na względzie wyjaśnić następnie trzeba, że podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta jako kluczowa dla treści planu została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.), w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem wraz z uzasadnieniem oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.), w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. To gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 czerwca 2021 r., II OSK 3252/20; 24 listopada 2020 r., II OSK 1715/18; 5 lutego 2013 r., II OSK 2473/12; 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2732/12; 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13; 1 lipca 2014 r., II OSK 85/14; 7 maja 2008 r., II OSK 114/08; 27 września 2007 r., II OSK 1028/07; 24 stycznia 2018 r., II OSK 1429/17; 5 stycznia 2019 r., II OSK 2545/17; 30 lipca 2019 r., II OSK 1794/18; 17 października 2019 r., II OSK 2525/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się nieruchomość, przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod tereny rolnicze, to również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1132/11 - Lex nr 1068958). Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, aby zmienić przeznaczenie terenu, rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowne zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania danego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną zapisami studium modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. Odwrotna sytuacja polegająca na wprowadzeniu w treści planu regulacji sprzecznych ze studium, a następnie dopasowywanie studium do uchwalonego planu jest niedopuszczalna. Z treści zaskarżonej uchwały w tym jej uzasadnienia oraz z załączonej do akt sprawy dokumentacji planistycznej wynika, że przedmiotem zmiany planu miejscowego, są zapisy w ustaleniach szczegółowych tekstu planu miejscowego dotyczące dopuszczenia w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1PU do 25 PU lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, z wyjątkiem ich termicznego przekształcania, rozkładu i termicznej obróbki. Zmiana części tekstowej polega tylko na dopuszczeniu w dwóch terenach 5PU i 19PU lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, z wyjątkiem ich termicznego przekształcania, rozkładu i termicznej obróbki. Ponadto dodano zapis, że w terenach 1PU-4PU, 6PU-18PU, 20PU-25PU ustala się zakaz lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, z wyjątkiem instalacji istniejących w dniu wejścia w życie planu, w szczególności posiadających w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa, lub innych decyzji, pozwoleń jeżeli wymagały tego przepisy odrębne, dla których ustala się możliwość rozbudowy i przebudowy. Pozostałe ustalenia planu, w tym przeznaczenie terenów, sposób zaopatrzenia terenu w pozostałe media, obsługa komunikacyjna terenów, pozostają w dotychczasowym kształcie. Zakres zmiany pierwotnego planu miejscowego polega więc w tym wypadku na stosunkowo niewielkiej modyfikacji jego ustaleń tekstowych, które nie powinny naruszać ustaleń studium. Według § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w uchwale Nr IV/20/2015 Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna, zmienioną Uchwałą Nr LVIII/390/22 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 733 z dnia 27 stycznia 2023 r., wprowadza się następujące zmiany: w § 20 pkt 2, lit. b) tiret pierwsze otrzymuje brzmienie: "- instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów tylko w terenach 5PU i 19PU z wyjątkiem ich termicznego przekształcania, rozkładu i termicznej obróbki". Jak trafnie podniósł w skardze do tutejszego Sądu Wojewoda Łódzki dopuszczenie w granicach całego terenu o symbolu 19PU realizacji w/w instalacji jest sprzeczne z regulacjami obowiązującego Studium uwarunkowań. Mianowicie północny fragment tego terenu w obecnie obowiązującym Studium Gminy Sulmierzyce, zatwierdzonym uchwałą nr III/8/24 Rady Gminy Sulmierzyce z dnia 29 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sulmierzyce (pkt III.1 Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, pkt 1.2. Przeznaczenie terenów str. 94), przeznaczony jest pod teren produkcji lub usług (P-U), w którym wprost ustala się zakaz przetwarzania i zbierania odpadów". Tymczasem, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 z późn.zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o przetwarzaniu, rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwiania. Konfrontując wobec tego wprowadzone w planie miejscowym, mocą zaskarżonej uchwały zmiany z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sulmierzyce zasadny jest - w przekonaniu Sądu - wniosek, że zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 1 w zakresie wyrazów "i 19PU" a regulacjami Studium, uzasadniająca konieczność wyeliminowania uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w odniesieniu do całego terenu 19PU. Wprowadzona w omówionym wyżej zakresie zmiana planu świadczy bowiem o ewidentnej i niedopuszczalnej sprzeczności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium. Takie regulacje zaskarżonej uchwały dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 1 w zakresie wyrazów "i 19PU". Rację ma w związku z powyższym organ nadzoru twierdząc, że dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 19PU możliwości lokalizacji instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów z wyjątkiem ich termicznego przekształcania, rozkładu i termicznej obróbki może być dokonane przez Gminę Sulmierzyce wyłącznie po uprzedniej zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonanej oczywiście z zachowaniem przewidzianego prawem trybu. Wbrew odmiennemu stanowisku Rady Gminy Sulmierzyce możliwości takiej nie daje wprowadzenie w Studium w punkcie 2.3. Zasady określania ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania i przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapisu, że ustalenia zawarte w tekście i załącznikach graficznych studium wyrażają kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru, nie są zaś ścisłym przesądzeniem o formie oraz granicach zainwestowania i użytkowania terenów. Zapis tej treści nie może być traktowany jako swoista "furtka" do wprowadzenia w postanowieniach zaskarżonej uchwały unormowań wprost naruszających ustalenia studium. Odnosząc się na zakończenie rozważań do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz uznania przez organ zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały za zasadne i dokonania ich wdrożenia w ramach czynności autokontrolnych poprzez podjęcie nowej uchwały zmieniającej z uwzględnieniem zastrzeżeń Wojewody Łódzkiego wyjaśnić przede wszystkim należy, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem dostrzec, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Przy czym w tym ostatnim przypadku uchwała winna być traktowana tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to bowiem swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Co istotne, uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ nie można wreszcie traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W powyższym unormowaniu jest mowa o uwzględnieniu skargi w całości w zakresie właściwości tego organu. W skardze do tutejszego Sądu Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części, tymczasem Rada Gminy Sulmierzyce, jako organ uchwałodawczy, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (vide: wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2019 r., II OSK 2630/17 (dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Sąd podziela w pełni przytoczone wyżej poglądy judykatury czyniąc je swoimi i zauważa, że podjęcie przez Radę Gminy Sulmierzyce uchwały nr XIII/78/25 z dnia 28 lutego 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Bieliki, Bogumiłowice, Chorzenice, Dąbrówka, Dworszowice Pakoszowe, Eligiów, Kodrań-Anielów, Ostrołęka, Piekary, Sulmierzyce i Wola Wydrzyna nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania sądowego, uzasadniającej umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 1 w zakresie wyrazów: "i 19PU"", o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych stronie skarżącej od organu, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).