II SA/Łd 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 grudnia 2021 r. nr KO.420.160.2021 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kobiele Wielkie z dnia 20 września 2021 r., znak RIG.II.6730.48.2018; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr KO.420.160.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kobiele odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 20 września 2021 r. znak RIG.II.6730.48.2018 Wójt Gminy Kobiele, wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., cytowana dalej także w skrócie jako "u.p.z.p."), oraz art. 104 K.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski bez lakierowania wraz z infrastrukturą towarzyszącą (place manewrowe i miejsca postojowe) bez zmiany gabarytów w zabudowie produkcyjno-usługowej na działkach nr ewid. [...],[...], obręb [...], gm. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. i R.Z. wystąpili w dniu 7 grudnia 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego wyżej zadania inwestycyjnego. Wniosek był uzupełniany w dniu 4 stycznia 2019 r., 17 marca 2020 r., 1 lipca 2021 r. Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Radomsku prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (oznaczonego na szkicu nr 2) na budynek warsztatu stolarskiego bez lakierownia zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. K.. Postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie tego budynku oraz nałożył na A. i R. małż. Z. obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając złożony wniosek organ wyjaśnił, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., planowane zamierzenie wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Wniosek inwestora zawierał niezbędne określenia, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W toku przygotowywania projektu decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U . Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, wyznaczono granice obszaru analizowanego obejmującej teren, którego dotyczy wniosek. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 46 m, wobec tego granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki 138 m. Organ stwierdził, że w otoczeniu wnioskowanych działek nr ewid. [...], [...] (obręb [...]) dominuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Organ wskazał, że wnioskowany rodzaj inwestycji to zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski bez lakierowania wraz z infrastrukturą towarzyszącą (place manewrowe i miejsca postojowe) bez zmiany gabarytów. Wobec tego dla projektowanych budynków parametry wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowych budynków pozostają bez zmian. Następnie organ stwierdził, że wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowych działek wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z przeprowadzoną analizą teren inwestycji (działki nr ewid. [...], [...]), zlokalizowany jest na obszarze zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Zlokalizowane są na nim: dwa budynki mieszkalne i budynki gospodarcze. Żadna z działek sąsiednich, stanowiących podstawę do kontynuacji funkcji, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Na działce nr ewid. [...],[...] zlokalizowany jest budynek dawnego sklepu, budynek obecnie nieużytkowany (pustostan), działki sąsiednie nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowane są na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na działce nr ewid.: [...] występują grunty: BrRVI - 0,11 ha; na działce nr [...] występują grunty: RVI - 0,14 ha, BrRV I - 0,07 ha. Ponadto, Wójt Gminy K. nie posiada informacji jakoby na działce nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...] zlokalizowana była zabudowa produkcyjna, zrealizowana w sposób legalny, zgodnie z przepisami prawa. Na działki nr ewid. [...] i [...] oraz na działkę nr ewid. [...] Wójt Gminy K. nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na usługowe bądź produkcyjno-usługowe, nie wydawał też decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania terenu na potrzeby prowadzonych działalności gospodarczych. Organ podkreślił, że na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, nie znaleziono zabudowy produkcyjno-usługowej. Wobec tego organ uznał, że wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjno-usługowej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjno-usługowej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej). Wobec niespełnienia koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzono brak łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p. Załączniki nr 1 a i 1b do decyzji stanowią wyniki analizy część tekstowa i graficzna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.Z., reprezentowany przez M. M., kwestionując prawidłowość przeprowadzonej analizy funkcji w terenie, nieprawidłowe określenie funkcji obiektów w sąsiedztwie planowanej inwestycji, podnosząc sprzeczności występujące w decyzji w zakresie spełnienia punktów determinujących konieczność wydania pozytywnych warunków zabudowy oraz "zaciemnianie rzeczywistego obrazu zabudowy sąsiedniej oraz innych wskazanych przyczyn". Kwestionując prawidłowość analizy odwołujący się wskazał, że w obszarze analizowanym istnieją obiekty zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Z ustaleń przeprowadzonych w terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi, znajdują się bowiem obiekty zabudowy produkcyjno-usługowej, co potwierdza załączony wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), z którego treści wynika, iż na działce nr ewid. [...] (graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycyjnym) prowadzona jest od 8 grudnia 2011 r. działalność gospodarcza - [...] przez M. S. pod adresem [...]. Co więcej, na działce o nr ewid. gr. [...] oddalonej od terenu inwestycyjnego o ok. 79 m (a więc mieszcząca się w granicy trzykrotnej szerokości frontu działki - 138 m) prowadzona jest od [...] 2017 r. przez A. T. działalność gospodarcza obejmująca produkcję konstrukcji metalowych i ich części ([...], gm. K.). Ponadto pod adresem [...] gm. K., na terenie działki nr ewid. [...], zarejestrowana jest działalność gospodarcza pod nazwą [...] K. G., gdzie prowadzone są usługi z zakresu naprawy, konserwacji oraz tapicerowania mebli i wyposażenia domowego. Teren prowadzenia działalności położony jest w odległości ok. 60 m (a więc mieszcząca się w granicy trzykrotnej szerokości frontu działki - 138 m) od terenu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z przedłożonym wypisem z CEIDG działalność prowadzona jest od 1 czerwca 2020 r. Wszystkie te działalności gospodarcze zostały zarejestrowane w Urzędzie Gminy K. (żadna nie została zawieszona), co zdaniem strony, jest przesłanką do zmiany charakteru rodzaju zabudowy w przedmiotowym obrębie ewidencyjnym. Tym samym warunek wynikający z punkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, a zarazem stanowi tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Firma [...] K.G. pod adresem [...] rozpoczęła działalność od 1 czerwca 2020 r., co w opinii strony dowodzi, że istnieje na omawianym terenie potrzeba kształtowania zabudowy w kierunku produkcyjno-usługowym. Ponadto, na działce nr ewid. [...], [...] zlokalizowany jest budynek dawnego sklepu, obecnie nieużytkowany. W zasięgu wyznaczonego obszaru analizy zlokalizowana była już w latach poprzednich zabudowa usługowa, co oznacza, że funkcja terenów sąsiednich została już dawno zmieniona z zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na funkcję usługową. Funkcja usługowa nie koliduje zatem z istniejącym stanem rzeczy na terenie analizowanym. Odwołujący się zarzucił także, że Wójt Gminy K. w żaden sposób nie odniósł się do działalności gospodarczej pod nazwą [...] K.G.". Stwierdził ponadto, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie określa wymogu "legalności" zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Brak oznaczenia w ewidencji gruntów Ba, Bi na terenie należącym do inwestora nie stanowi natomiast przeszkody dla Wójta Gminy, aby pobierać podatek od gruntów pod działalność gospodarczą oraz od budynków pod działalność gospodarczą. Co więcej, w "Planie Odnowy Miejscowości [...] na lata 2016-2022", stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 2016 r. istnieje zapis, według którego we wsi zarejestrowano 2 aktywne działalności gospodarcze, co oznacza, że Wójt Gminy K. już w 2016 r. posiadał wiedzę o prowadzonych działalnościach gospodarczych na terenie miejscowości [...]. Wobec powyższych okoliczności odwołujący się uznał, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji jest przeprowadzona niewłaściwie oraz nie uwzględnia faktycznej funkcji obiektów sąsiadujących z terenem inwestycyjnym i brak jest podstaw formalno-prawnych do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr KO.420.160.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśniło ponadto, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych funkcji i cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji i cech nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego rozporządzenia. Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza jednak, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Kolegium, w pełni zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że wnioskowane zagospodarowanie terenu nie występuje w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Wniosek dotyczy zabudowy produkcyjno-usługowej, gdzie zdecydowanie dominuje zabudowa zagrodowa i rolnicze wykorzystanie gruntów. Uwzględnienie wniosku wprowadziłoby nową, wyraźnie wyodrębnioną na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej - zabudowy produkcyjno-usługowej. O dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji nie może przesądzać wprost okoliczność, że na działce nr ewid. [...] i [...] jest usytuowany budynek dawnego sklepu, który obecnie jest nieużytkowany (pustostan). Chodzi bowiem o całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym, które mogą rzutować na warunki funkcjonowania terenów sąsiednich z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i jej wpływu na ten ład. Kolegium wyjaśniło, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Projektowane zamierzenie - zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski w zabudowie produkcyjnousługowej, ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia funkcji zabudowy zagrodowej oraz gruntów rolnych. Wręcz przeciwnie połączenie zabudowy zagrodowej oraz produkcyjnousługowej w zakresie warsztatu stolarskiego zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy. Nie można zatem mówić, że warsztat stolarski uzupełnia zabudowę zagrodową. Nawet stosując szerokie ujęcie zasady dobrego sąsiedztwa, stwierdzić należy, że żadna działka z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej inwestycji. W odniesieniu do treści odwołania Kolegium wskazało, że wójt gminy nie posiada informacji jakoby na działce nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...] zlokalizowana była zabudowa produkcyjna, zrealizowana w sposób legalny, zgodnie z przepisami prawa. Ponadto, "na działki nr ewid. [...] i [...] oraz na działkę nr ewid. [...] Wójt Gminy K. nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na usługowe bądź produkcyjno-usługowe, ani dla zmiany sposobu użytkowania terenu na potrzeby prowadzonych działalności gospodarczych". Pomimo zatem zarejestrowania działalności gospodarczej na ww. działkach, nie sposób uznać tych działalności za "sąsiedztwo", dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Do analizy porównawczej nie może być bowiem przyjęta zabudowa, co do której nie wykazano legalności istniejącej funkcji. Argumentacja skarżącego o istnieniu zabudowy produkcyjno-usługowej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy. Kolegium znaczyło ponadto, że stosownie do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się: grunty orne - oznaczone symbolem R, łąki trwałe - oznaczone symbolem Ł, grunty rolne zabudowane - oznaczone symbolem Br (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. e). Natomiast grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: tereny przemysłowe - oznaczone symbolem Ba, inne tereny zabudowane - oznaczone symbolem Bi, zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy - oznaczone symbolem Bp (§ 9 ust. 3 pkt 2, 3 i 4 ww. rozporządzenia), przy czym takich oznaczeń w wypisach z rejestru gruntów dla działek skarżącego nie ma. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają zatem walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 K.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów stanowią więc istotny element stanu faktycznego. Kolegium dodało, że na wynik sprawy nie może wpłynąć powoływany w odwołaniu akt programowy "Plan Odnowy Miejscowości [...] na lata 2016-2022", bowiem nie stanowi on prawa miejscowego, a tym samym nie zawiera norm bezwzględnie obowiązujących, które mogłyby wiązać przy wydaniu decyzji. Z kolei kwestie związane z opodatkowaniem nieruchomości nie podlegają ocenie w przedmiotowym postępowaniu. Organ zauważył nadto, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jego uzupełnień oraz udzielonego pełnomocnictwa przez R. Z. dla M.M. z dnia 18 września 2019 r. wyraźnie wynika, że inwestorem jest R.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" R.Z. A.Z. jest stroną postępowania i do niej kierowana była korespondencja z uwagi na brak pełnomocnictwa udzielonego M. M. przez A.Z. Powyższa nieścisłość w decyzji nie ma jednak zdaniem organu wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy są budynki gospodarcze oznaczone na kserokopii mapy, załączonej do pisma z dnia 23 września 2019 r., kolorem czerwonym oraz ponumerowane 1, 2, 3. W załączniku graficznym do decyzji uwzględniono budynek tylko objęty postępowaniem legalizacyjnym (szkic, budynek nr 2). Powyższa okoliczność nie ma także wpływu na wynik postępowania, gdyż skarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy, a z akt sprawy wynika, które budynki są przedmiotem wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R.Z. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię treści przepisów prowadzącą do przyjęcia, że podobna funkcja nie występuje w obszarze analizowanym, a projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, podczas gdy przepis nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że na działkach sąsiednich, dostępnych z drogi z tej samej drogi publicznej nie zostały zlokalizowane budynki o zbliżonej funkcji, tj. budynki, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z produkcją mebli, a w konsekwencji nie zbadano czy planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, 3) naruszenie prawa procesowego w szczególności art 7, art. 77 § 1, art 80 oraz art 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: - nieustalenie jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków sąsiednich wskazanych w toku postępowania przez stronę, w których prowadzona jest działalność tożsama co do funkcji planowanej przez stronę postępowania i przyjęcie, że okolicznością rozstrzygającą w razie wątpliwości jest funkcja wynikająca z zapisów widniejących w ewidencji gruntów i budynków z pominięciem faktycznego przeznaczenia tych budynków, 4) naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, niezawiadomienie o terminie do zajęcia stanowiska, zapoznania się z materiałem oraz zgłoszenia ewentualnych dowodów w sprawie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzenie, istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Dopuszczalna zabudowa nie może ograniczać się jedynie do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Ponadto, w opinii skarżącego samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy lub organ może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn wskazanych niżej. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 8 czerwca 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, tym samym istnieją podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski bez lakierowania wraz z infrastrukturą towarzyszącą (place manewrowe i miejsca postojowe) bez zmiany gabarytów w zabudowie produkcyjno-usługowej na działkach nr ewid. [...], [...], obręb [...], gm. K., określanej dalej także w skrócie jako "inwestycja". Organ I instancji stwierdził, że wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowych działek wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Żadna z działek sąsiednich, stanowiących podstawę do kontynuacji funkcji, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, nie znaleziono zabudowy produkcyjno-usługowej. Osią sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organami administracji a skarżącym jest kwestia spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa jako warunkującej ustalenie warunków zabudowy, co wynika przede wszystkim z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, z których wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje funkcja podobna do zamierzonej inwestycji, tym samym projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, co jest okolicznością bezsporną. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jednym ze elementów prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (jak w niniejszej sprawie) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak podnosi się w orzecznictwie regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (wyrok NSA z 19.01.2022 r., II OSK 525/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). Dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 cyt. wyżej Rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 cyt. wyżej Rozporządzenia). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 cyt. wyżej Rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 cyt. wyżej Rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 cyt. wyżej Rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 cyt. wyżej Rozporządzenia). Jak z powyższego wynika jedną z przesłanek decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie przez organ analizy terenu. W świetle wskazanych wyżej przepisów obszar analizowany został przez organ pierwszej instancji wyznaczony w sposób prawidłowy, co jest okolicznością bezsporną. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie NSA wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (Wyrok NSA z 14.11.2012 r., II OSK 1252/11, CBOSA). W ocenie Sądu w.w. analiza nie została przeprowadzona w sposób w pełni prawidłowy. Otóż w wynikach analizy (część tekstowa - załącznik nr 1a do decyzji o warunkach zabudowy), wskazane zostały zabudowania znajdujące się na poszczególnych działkach ewidencyjnych w obszarze analizowanym. Niemniej jednak jest to wyłącznie wyliczenie tych budynków ze wskazaniem, że są to budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze. Skoro podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy jest realizowanie zabudowy w zgodzie z ładem architektoniczno-urbanistycznym i kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, to w sytuacji, gdy analizowany obszar stanowi zabudowę zagrodową składającą się z budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych, istotna jest okoliczność w jakiej relacji architektoniczno-przestrzennej pozostają budynki mieszkalne oraz gospodarcze (por. wyrok WSA w Kielcach z 31.12.2019 r., II SA/Ke 883/19, CBOSA). Jednocześnie należałoby dokonać analizy jaki charakter mają budynki gospodarcze - mogą to być bowiem zarówno zabudowania służące składowaniu jak np. stodoły, służące do hodowli jak np. obory, ale również warsztaty służące naprawie maszyn rolniczych. Z tego też powodu uzasadnionym jest wyodrębnienie przez uprawnionego urbanistykę w sporządzonej analizie parametrów zabudowy oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków gospodarczych oraz dokonanie oceny charakteru tych budynków. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu brak jest w w.w. analizie wskazań pozwalających na jednoznaczne przyjęcie przez organy administracji, że "zasada dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została zachowana. Analiza nie może więc zostać uznana za w pełni prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd raz jeszcze podkreśla, że prawidłowa analiza urbanistyczna ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia bądź też odmowy ustalenia warunków zabudowy. W dalszej kolejności zadaniem organu administracyjnego, na bazie zgromadzonego pełnego materiału dowodowego, znajdującego odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zabudową istniejącą, będąc kontynuacją istniejącej funkcji bądź jej uzupełnieniem wobec funkcji wiodącej. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy uznać, że stanowisko organów wskazujące na niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy na podstawie zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie jest słuszne (por. wyrok WSA w Łodzi z 11.03.2022 r., II SA/Łd 872/21, CBOSA). Ponadto w ocenie Sądu organy w ramach toczącego się przed nimi postępowania administracyjnego nie wyjaśniły szczegółowej charakterystyki planowanej inwestycji, a zwłaszcza nie wskazały w sposób precyzyjny wykazu usług czy też rodzaju produkcji, które mają być realizowane w ramach planowanej inwestycji. Ustalenie powyższych okoliczności jest konieczne w celu dokonania rzetelnej i obiektywnej analizy czy przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości będzie zgodne z ładem przestrzennym (zob. Wyrok NSA z 13.02.2018 r., II OSK 965/16, CBOSA). Z powyższych względów organy winny ustalić szczegółowo zakres, charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług czy też rodzaju prowadzonej produkcji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej funkcji bądź jej uzupełnienia. Nie budzi żadnej wątpliwości, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednakże w ocenie Sądu pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do art. 61. Wyd. 12, Warszawa 2021). Nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną (wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2018 r., II Sa/Lu 677/18, wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 3505/18). W sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, jak w niniejszej sprawie, nie jest wykluczona zabudowa usługowa, czy też usługowo-produkcyjna. Budynkom o charakterze zabudowy zagrodowej towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Zygmunt Niewiadomski (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz 7 wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2013. str. 517, zob. wyrok WSA w Kielcach z 31.01.2018 r., II SA/Ke 228/17, CBOSA). Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, zdaniem Sądu, organy winny zatem dokładnie zbadać i ustalić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji lub jej uzupełnieniem. Dopiero pogłębiona analiza we wskazanym wyżej zakresie pozwoli w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy projektowane zamierzenie nie będzie kolidowało z funkcją sąsiednich obiektów oraz zagospodarowaniem terenów przyległych. Nie można więc wykluczyć, że po przeprowadzeniu dogłębnej analizy będzie można uznać, że planowana inwestycja będzie kontynuacją lub uzupełnieniem zabudowy istniejącej na terenie analizowanym. Sama bowiem okoliczność, że na analizowanym obszarze znajdują się zabudowania pełniące funkcję mieszkalne i gospodarcze (zabudowa zagrodowa), nie stanowi samo w sobie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Fakt, że istniejąca zabudowa ma charakter zagrodowy, nie oznacza, że planowana inwestycja (w tym wypadku zmiana sposobu użytkowania) jest niemożliwa. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków (również wskutek zmiany sposobu użytkowania) tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Niewątpliwie zaś w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., II OSK 1447/12). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (zob. wyrok WSA w Łodzi z 11.03.2022 r., II SA/Łd 872/21, CBOSA. W ocenie Sądu organy winny poszukiwać takich rozwiązań, które godziłyby sprzeczne niejednokrotnie interesy mające swoje źródło w interesie publicznym oraz potrzeby właścicieli nieruchomości. Należy też zauważyć, że ustawodawca nie przewidział prymatu interesu zbiorowego nad prywatnym. Z tych względów wielokrotnie w orzecznictwie podkreśla się, że organy gminy mają obowiązek wnikliwego badania interesu publicznego i indywidualnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma przy tym obowiązek przestrzegania zasady praworządności, proporcjonalności czy równości. (zob. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 754/21, CBOSA). Zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że na obszarze objętym analizą muszą powstawać jedynie obiekty posiadające funkcję tożsamą z sąsiadującymi zabudowaniami. Warunek kontynuacji funkcji zostanie spełniony, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją obszaru, na którym ma powstać inwestycja (wyrok NSA z 17.09.2020 r., II OSK 1777/20, CBOSA). Mając na uwadze przedstawione powyżej poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w ocenie Sądu organy przyjmując bardzo wąskie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zabudowy, nie wykazały w sposób jednoznaczny, że planowana inwestycja stoi w oczywistej sprzeczności z funkcją zabudowań znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym. przede wszystkim zaś organy nie wykazały, że planowana inwestycja ewidentnie koliduje z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym, co skutkuje naruszeniem § 3 Rozporządzenia, a ponadto art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a to z tej przyczyny, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Skutkiem zaniechania usunięcia przez organ odwoławczy wadliwości postępowania organu I instancji jest naruszenie przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym w ocenie Sądu przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji było co najmniej przedwczesne, nie zostało bowiem poparte wnikliwą analizą urbanistyczno-architektoniczną, która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji, uznać należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji celem przeprowadzenia przez tenże postępowania dowodowego i ponownego, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzenia analizy urbanistycznej. Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać ponownej oceny dopuszczalności planowanej przez skarżącego inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). dc