II SA/Łd 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. P., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K. i G. K. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku, nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, umorzyło postępowanie odwoławcze. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku inwestora – C. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części lokali mieszkalnego nr 6 na cele biurowe, zlokalizowanej na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. 4/6, obręb [...], przy ul. A w R. Kwestionując powyższą decyzję G. K. działając w imieniu własnym oraz jako kurator matki – J. K. wniósł odwołanie wskazując, że wraz z matką zamieszkuje w lokalu i nie wyobraża sobie w jaki sposób może w tym lokalu być zorganizowane biuro. Lokal mieszkalny stanowi własność C. K., który nabył go w drodze licytacji komorniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), stroną postępowania jest ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny może być więc wywodzony w szczególności z treści art. 140 czy art. 144 Kodeksu cywilnego, ale musi on być osobisty, indywidualny, znajdujący oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i w okolicznościach faktycznych, jest kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednakże wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na aktualną, a nie ewentualną, sytuację prawną tego podmiotu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, Kolegium wskazało, że status strony w postępowaniu o warunkach zabudowy, normowanym przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), determinowany jest wpływem zamierzenia na nieruchomości, na sposób wykonywania własności. Interes prawny mają zatem osoby, które wywodzą swoje prawa z nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, również dlatego, że nie uprawnia do zmiany zagospodarowania nieruchomości. W sprawie autor odwołania wywodzi swój interes z faktu zajmowania lokalu, w sytuacji, gdy jego właścicielem jest inna osoba (inwestor). W ocenie organu odwoławczego, osobom zamieszkującym jedynie lokal nie przysługują żadne prawa o charakterze rzeczowym, zatem bez wpływu pozostaje okoliczność zawarcia ustnej umowy z właścicielem lokalu na dalsze korzystanie z lokalu. Relacje między stronami takiej umowy, nie tworzą praw związanych z przedmiotem umowy, analogicznych do praw rzeczowych. Więź, wzajemne prawa i obowiązki stron umowy, mogą być źródłem roszczeń prawnych pomiędzy stronami dochodzonych na drodze sądowej. Przedstawione okoliczności wskazują, w ocenie SKO, że w sprawie odwołujący się może mieć jedynie interes faktyczny, jako że z przepisów prawa nie może wywodzić interesu prawnego, a decyzja nie ingeruje w sferę praw zajmujących lokal należący do inwestora. Proces eksmisji z tego lokalu, dalszego z niego korzystania, czy uprawnienie do lokalu socjalnego, są niezależne od postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, a decyzja w tym względzie nie ma żadnego wpływu na postępowanie egzekucyjne czy sądowe. W konkluzji organ zaakcentował, iż autor odwołania nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, który jednak – w świetle regulacji art. 28 K.p.a. – nie daje mu przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego G. K. działający w imieniu własnym oraz jako kurator matki – J. K. wskazał, iż kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem, dlatego domaga się jej uchylenia i przekazania sprawy celem merytorycznego rozpoznania sprawy. Wbrew twierdzeniom Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy narusza uprawnienia osób trzecich, czyli skarżącego i jego matki. Co prawda decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do zmiany zagospodarowania, ale otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na budowę, czyli w rezultacie do pozbawienia skarżących dachu nad głową. Inwestor, jako właściciel lokalu pobierał od skarżących czynsz, dlatego uznać należy, iż doszło do zawarcia umowy najmu. Postępowanie w sprawie eksmisji zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania o ustalenia prawa do lokalu socjalnego (sygn. akt: IC 788/14). Z tego też powodu autor skargi wniósł o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie niniejszej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, iż jest ona sprawowana przez sądy administracyjne pod względem legalności. Kontrola ta polega więc na badaniu czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie kluczową kwestią było rozważenie, czy skarżący mają prawny czy faktyczny interes w przedstawianiu swoich żądań przed organami administracji w formie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze uznawszy, iż skarżący, jako użytkownicy, czy najemcy lokalu mieszkalnego, nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zakres podmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy określono w powołanej już wcześniej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w art. 63 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są wnioskodawca, a także właściciele i użytkownicy wieczyści. Ponadto uprawnionymi do wzięcia udziału w postępowaniu są także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Skarżący tymczasem nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, co do której o warunki zabudowy wystąpił C. K. Autorzy skargi nie są także właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiednich. Skarżący są jedynie faktycznymi użytkownikami lokalu mieszkalnego objętego warunkami zabudowy. Argumentacja skargi zmierzała do wykazania, iż skarżący są najemcami tegoż lokalu. Nawet przyjmując, iż skarżący są najemcami lokalu, to i tak pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie. Stosownie do regulacji art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Umowa najmu zaliczana jest do umów, których przedmiotem jest korzystanie z rzeczy lub praw. Treścią umowy najmu jest zobowiązanie wynajmującego do oddania najemcy rzeczy do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a także odpowiadające mu zobowiązanie najemcy do płacenia wynajmującemu umówionego czynszu. Zawarcie umowy najmu nie prowadzi do skutków rzeczowych (przejścia własności przedmiotu najmu). Z tych powodów, jak słusznie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, a zatem nie mogą oni skutecznie wnieść w tym postępowaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem nieuprawnionego podmiotu podlegać winno umorzeniu (138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Tak też organ drugiej instancji trafnie uczynił. Zaprezentowany przez skład orzekający pogląd znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 21 września 2011 roku, II SAB/Łd 46/11; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2007 roku, II SA/Go 626/06; w Warszawie: z dnia 22 października 2008 roku, I SA/Wa 851/08, z dnia 20 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 321/06, z dnia 10 listopada 2000 roku, IV SA 1691/98 oraz z dnia 10 grudnia 1999 roku, IV SA 1925/97; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p., określając strony postępowania w sprawie warunków zabudowy, zawarł zamknięty katalog stron postępowania w opozycji do art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy to postępowanie. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż tylko przepis o charakterze materialnym może stanowić podstawę do określenia interesu prawnego strony. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do przyznania jednostce legitymacji procesowej. W doktrynie pojęcie prawa strony w postępowaniu definiuje się jako "własny, bezpośredni interes prawny lub obowiązek konkretyzowany w postępowaniu administracyjnym" (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Beck, str. 197 – 199). Z tego powodu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez organy administracji, iż powołanie się na umowę najmu nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, iż z tego tytułu skarżący powinni zostać uznani za stronę postępowania administracyjnego. Sąd stoi na stanowisku, iż status strony w sprawie warunków zabudowy nie może przysługiwać osobie, której przysługuje jedynie prawo osobiste w postaci najmu. Otóż umowa najmu nie daje wystarczających podstaw, aby w niej upatrywać podstaw materialnych do udziału w postępowaniu przed organami publicznoprawnymi. W pełni uzasadniony jest także wniosek, iż obligacyjny stosunek jakim jest najem nie daje organom administracji podstaw do wydawania w stosunku do takich podmiotów nakazów i zakazów. Należy zaznaczyć stosunek obligacyjny najmu, na którym skarżący upatrują swoje prawo do udziału w postępowaniu nie może zapewnić im porównywalnego zakresu praw do właścicieli czy użytkowników wieczystych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści (por. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 roku, VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154). Prawo własności jest najszerszym, najpełniejszym prawem rzeczowym. Z charakteru jest prawem bezwzględnym, obejmuje zaś bezpośrednie uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania z wyłączeniem innych osób. Dalsze prawa rzeczowe są już formą pochodną od prawa własności. Otóż stosunek najmu zawiązuje się na podstawie umowy, w której wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Wynajmujący nie jest, nie staje się właścicielem rzeczy oddanej w najem. Najem jest umową konsensualną, wzajemną i odpłatną (por. art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). Odpowiednikiem świadczenia wynajmującego w postaci oddania rzeczy do używania jest zapłata czynszu przez najemcę. Obligacyjny stosunek najmu, z którego skarżąca wywodzi swoje prawo do udziału w postępowaniu z uwagi na swoją terminowość jest znacznie słabsze od bezterminowego prawa własności. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 P.p.s.a. przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). A. P.