II SA/Łd 226/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skargi S. Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. Z. M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., po wznowieniu na wniosek A. B. M. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa bez odszkodowania działki gruntu o pow. 2,08 ha, położonej w Ł. przy ul. A., obecnie przy ul. B. 185 - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji A.B. M. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z decyzją z dnia [...] r. i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 145 § 3 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. pełnomocnik A. B. M. – radca prawny P.J. powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji i wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z dniem 19 marca 2010 r. z uwagi na śmierć skarżącej A.B. M. i podjął zawieszone postępowanie z udziałem jej następcy prawnego w osobie S.Z. M. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. stawił się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Skład orzekający, badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Państwa bez odszkodowania działki gruntu o pow. 2,08 ha, położonej w Ł. przy ul. A. (obecnie ul. B. 185) - stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji podjęte zostały po uprzednim wznowieniu postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. Problematykę właściwości organów administracji publicznej w toku postępowania wznowieniowego normuje przepis art. 150 k.p.a., który stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji ( § 1). Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 ( § 2). Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze ( § 3). W toku każdego postępowania administracyjnego, w tym także i postępowania prowadzonego trybie nadzwyczajnym, z którym mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek taki wynika przede wszystkim z regulacji art. 19 k.p.a. i dotyczy - w przekonaniu Sądu - wszystkich stadiów postępowania. W rozumieniu art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06 – Lex nr 347889). Natomiast naruszenie zasad dotyczących właściwości i w rezultacie wydanie rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy skutkuje nieważnością aktu administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z mocą ex tunc, a więc od dnia jego podjęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, podkreśla się, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (vide. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/wa 2455/07 – Lex nr 479295). Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Czyli ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OW 39/08 – Lex nr 515637). Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] r. o przejęciu na rzecz Państwa bez odszkodowania działki gruntu o pow. 2,08 ha, położonej w Ł. przy ul. A. - obecnie przy ul. B. 185, podjęta została w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. nr 17, poz. 71 ze zm.). Stosownie do treści art. 9 ust. 3 przywołanego aktu prawnego o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Przepis artykuł 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości rolnej, został następnie uchylony ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 58 wspomnianej ustawy zmieniono tytuł ustawy o "uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" oraz skreślono rozdział 1 i 2 ustawy (w rozdziale drugim zawarty był przepis art. 9). Na skutek reformy administracji państwowej, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz administracji rządowej. Art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) stanowił, że orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 10 poz. 56) - należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło odo właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.). Rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych. Przepis art. 5 stanowiący o kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej obowiązywał do dnia 31 grudnia 1998 r., ponieważ z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), która w art. 12 skreśliła art. 5 w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji, przy czym uprzednio, jak to wyżej wskazano, przepis art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...) został uchylony z dniem 1 stycznia 1992 r. Po tej nowelizacji kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych nie została przypisana żadnemu organowi. Należy jednak podkreślić, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 Nr 7 poz. 14) w pierwszej wersji przewidywała, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odpłatnością i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji, a od 1992 r. (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 20 czerwca 1992 o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. Nr 58, poz. 280), przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. W rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja z dnia [...] r., w przedmiocie której toczyło się postępowanie wznowieniowe wydana została przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł. Mając wobec tego na względzie fakt, że w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a właściwość organu ustala się na dzień orzekania, do rozpoznania wniosku A. B. M. o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją właściwa była Agencja Nieruchomości Rolnych, a nie Prezydent Miasta Ł. Z powyższym stanowiskiem korespondują także dotychczasowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowane w głównej mierze na tle sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 37/08 (Lex nr 494317) w myśl którego, skoro sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. do Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych, to tym samym obecnie organem wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Przytoczone postanowienie wskazuje niewątpliwie organ wyższego stopnia nad Agencją Nieruchomości Rolnych właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych (...) i jednocześnie pozwala zidentyfikować organ I instancji właściwy do uruchomienia innego postępowania nadzwyczajnego, a mianowicie - wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wydaną w oparciu o tę samą normę prawną. Na właściwość Agencji Nieruchomości Rolnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał także w sprawach o wznowienie postępowania dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - Dz. U. Nr 39, poz. 198 (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OW 138/07 – Lex nr 471070, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OW 94/07- Lex nr 494202). Skoro zatem w świetle powyższych uwag oraz obowiązujących przepisów prawa organem właściwym do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z [...] r. - jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to obowiązkiem Prezydenta Miasta Ł., do którego wpłynął rzeczony wniosek o wznowienie było w pierwszej kolejności zbadanie, czy jest on rzeczowo i miejscowo właściwy do jego rozpatrzenia i w rezultacie wydanie w trybie art. 65 § 1 postanowienia o braku swojej właściwości i przekazaniu podania do organu właściwego, celem jego rozpatrzenia. Wznawiając postępowanie, a następnie wydając w ramach rozważanego postępowania decyzje administracyjne Prezydent Miasta Ł., a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyły przepisy art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 134 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na marginesie dodać jeszcze trzeba, że wobec stwierdzonych kwalifikowanych wad prawnych decyzji organów obu instancji Sąd nie badał zasadności zarzutów skargi, ani też nie oceniał merytorycznie poprawności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec treści zaskarżonych aktów (odmowa uchylenia ostatecznej decyzji ) sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a. B.C.