II SA/Łd 269/14

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 25 października 2012 roku nr XXIII/157/2012 w przedmiocie przekształcenia Gminnego Ośrodka Kultury w Dobroniu oraz Gminnej Biblioteki Publicznej w Dobroniu w samorządową instytucję kultury 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy Dobroń na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 25 października 2012 r. nr XXIII/157/2012 w sprawie przekształcenia Gminnego Ośrodka Kultury w Dobroniu oraz Gminnej Biblioteki Publicznej w Dobroniu w samorządową instytucję kultury, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 13 ust. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r., poz. 642). Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie o orzeczenie niezgodności uchwały z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w myśl § 1 zaskarżonej uchwały z dniem 1 stycznia 2013 r. przekształca się jednostki budżetowe pn. Gminny Ośrodek Kultury w Dobroniu oraz Gminna Biblioteka Publiczna w Dobroniu w samorządową instytucję kultury pn. Dobrońskie Centrum Kultury, zwane dalej "DCK". Podstawą prawną podjęcia tej uchwały był art. 13 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Wojewoda wskazał, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy o bibliotekach dotyczy połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Z kolei ust. 2 tego przepisu określa procedurę poprzedzającą wydanie aktu, o którym mowa w ust. 1 ustawy. Konieczne jest aby organizator na 6 miesięcy przed dniem o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podał do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. W art. 13 ust. 7 ustawodawca przyznał jednostkom samorządu terytorialnego prawo połączenia biblioteki z innymi instytucjami kultury, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. W przypadku połączenia, o którym mowa w ust. 7, wymagane jest zasięgniecie opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, o czym stanowi ust. 8 tego przepisu. Wojewoda stwierdził, że ustawa o bibliotekach jak również ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewiduje takiej formy tworzenia instytucji kultury, jednakże mimo takiego brzmienia uchwały należy uznać, iż intencją było połączenie tych jednostek organizacyjnych i utworzenie samorządowej instytucji kultury. Zatem jego zdaniem mimo powołania całego art. 13 ustawy o bibliotekach niewątpliwie do podjęcia uchwały mają zastosowanie przepisy art. 13 ust. 7 i 8 ustawy. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru wynika, iż Rada przed podjęciem uchwały nie uzyskała opinii i zgody wymaganych przepisem art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach. Mając na uwadze powołane przepisy Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dobroniu wniosła o jej oddalenie ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Dobroniu miała zamiar przekształcenia Gminnego Ośrodka Kultury w Dobroniu oraz Gminnej Biblioteki Publicznej w Dobroniu, które działały w formie jednostek budżetowych w jedną samorządową instytucję kultury, działającą pod nazwą "Dobrońskie Centrum Kultury". Jednostki te funkcjonowały i funkcjonują w formie jednostek budżetowych, a nie w formie, jak wskazuje ustawa: samorządowych jednostek kultury utworzonych na podstawie art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazała, że zgodnie z powołanym unormowaniem jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury z zachowaniem trybu określonego w ustawie. W roku 2012 została przeprowadzona kontrola przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Ł., która jednoznacznie stwierdziła, iż Gminny Ośrodek Kultury oraz Gminna Biblioteka Publiczna w Dobroniu funkcjonują w formie jednostek budżetowych i we wnioskach pokontrolnych nakazała podjąć czynności zmierzające do przekształcenia ich w instytucje kultury. W związku z tym Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę przekształcającą funkcjonujące jednostki budżetowe w jedną instytucję kultury, nie zachowując procedury określonej w art. 13 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 o bibliotekach i art. 9 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które stosuje się do samorządowych instytucji kultury. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli zgodności z prawem Wojewody Łódzkiego w ramach nadzoru, który w terminie 30 dni jej nie zakwestionował i nie podjął stosownych kroków prawnych, jak również nie opublikował uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tym samym uchwała nie weszła w życie, co spowodowało patową sytuację prawną i organizacyjną. Przedmiotowa uchwała nie znalazła się w obrocie prawnym, co nasuwa wątpliwość, czy na przedmiotową uchwałę przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej niezgodności z prawem (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała rady Gminy w Dobroniu w sprawie przekształcenia Gminnego Ośrodka Kultury w Dobroniu oraz Gminnej Biblioteki Publicznej w Dobroniu w samorządową instytucję kultury. Uchwała ta została zaskarżona w całości przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc zaś w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 320/05 Lex nr 172514, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 624/11 Lex nr 965410). Skargę tę uznać należy zatem za dopuszczalną. Warto też wspomnieć, że zaskarżona uchwała należy do grupy aktów prawa miejscowego. Uchwała rady gminy regulująca organizację instytucji gminnej w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co więcej, adresatami norm ujętych w statucie tworzonej samorządowej instytucji kultury (stanowiącym w niniejszej sprawie załącznik nr 1 do uchwały) nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna tj. odbiorcy zadań realizowanych przez instytucję kultury (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 291/14, wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 679/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex nr 400305). Przenosząc powyższe do merytorycznej części oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że aktem objętym przedmiotową skargą Gmina Dobroń dokonała przekształcenia prawno-organizacyjnego poprzez de facto połączenie dwóch jednostek budżetowych – Gminnego Ośrodka Kultury w Dobroniu i Gminnej Biblioteki Publicznej w Dobroniu. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły między innymi art. 13 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 642) oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 1 ustawy o bibliotekach organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Biblioteki publiczne mogą być, z zastrzeżeniem art. 19, łączone z innymi instytucjami kultury, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonaniu dotychczasowych zadań (ust. 7). Powyższe zapisy wskazują zatem, że biblioteki mogą być łączone jedynie z innymi instytucjami kultury, przy czym, jak wynika z akt sprawy, takiego charakteru nie ma Gminny Ośrodek Kultury w Dobroniu. Co więcej, Gminna Biblioteka Publiczna w Dobroniu funkcjonuje jako "gminna jednostka organizacyjna kultury działająca w obrębie krajowej sieci bibliotecznej", a nie jako instytucja kultury, co w świetle art. 18 ust. 3 ustawy o bibliotekach, dodatkowo poddaje w wątpliwość prawidłowość zastosowania art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach. Na brak możliwości dokonania połączenia wspomnianych jednostek wskazywał również Przewodniczący Krajowej Rady Bibliotecznej w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. uzasadniając odmowę wydania opinii w sprawie zamiaru ich połączenia. Oznacza to, że podjęta w oparciu o art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to należy ocenić jako istotne. Dotyczy ono bowiem przepisów prawa wyznaczających podstawę prawną uchwały i jako takie wpływa na jej treść. Wobec powyższego bezcelowym byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach. Co prawda bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie nie zaciągnięto opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz nie została wydana zgoda na połączenie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, to jednak powołany przepis odnosi się do połączenia z ust. 7 art. 13 ustawy tj. połączenia biblioteki publicznej z instytucją kultury, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Z akt sprawy wynika także, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Niemniej jednak nie można wykluczyć, że potencjalnie może ona wywoływać skutki prawne, bowiem może podlegać publikacji w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Aktualny brak jej publikacji w urzędowym zbiorze aktów prawnych i tym samym brak wejścia w życie, nie stanowi zatem przeszkody do jej sądowej oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz.1172 ze zm.) nie stanowi tym samym o przedwczesności skargi organu nadzoru w trybie art. 93 u.s.g. Domaganie się publikacji aktu prawa miejscowego jako elementu dopuszczalności skargi wojewody byłoby działaniem skrajnie formalnym, pozbawionym cech racjonalności, w szczególności gdy akt prawa miejscowego zawiera oczywiste wadliwości, a jego publikacja w sposób przewidziany w powyższej ustawie umożliwiłaby jego wejście w życie i wywołane skutków trudnych do odwrócenia, mogących powodować odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że co do zasady w przypadku ustalenia wydania uchwały z istotnym naruszeniem prawa wyrok stwierdzający nieważność takiej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. stanowi jedyną możliwość wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywołał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia (skutek ex tunc). W niniejszej sprawie mimo tego iż uchwała ta jest co do zasady akt prawa miejscowego, to w związku z zaniechaniem jej publikacji nigdy tym prawem nigdy się nie stała, nie wywołała zatem żadnych skutków prawnych. W tych okolicznościach stanu faktycznego Sąd doszedł do przekonania, że brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i wystarczającym jest orzeczenie, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. d.r.