II SA/Łd 272/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. dc Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm.), zwanej u.d.i.p., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą W.J. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania podmiotu/firmy, która odpłatnie opracowała wniosek i/lub inną dokumentację aplikacyjną pozyskania środków na realizację projektu "A" realizowanego przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. w ramach konkursu nr [...] z Poddziałania IX. 1.1 "Aktywizacja społeczno-zawodowa osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, oraz wskazania informacji dotyczących umowy na opracowanie wniosku aplikacyjnego dotyczącego pozyskania środków na realizację tego projektu w części obejmującej wskazanie wykonawcy umowy. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Gminnego Ośrodka wskazał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2021r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie projektu "A" realizowanego przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. w ramach konkursu nr [...] z Poddziałania IX. 1.1 "Aktywizacja społeczno-zawodowa osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, poprzez wskazanie jaki był całkowity koszt opracowania wniosku oraz innej dokumentacji aplikacyjnej dotyczącej pozyskania środków na realizację tego projektu; jaka firma lub podmiot odpłatnie opracowały wniosek i/lub inną dokumentację aplikacyjną dotyczącą pozyskania środków na realizację tego projektu; w drodze jakiej procedury wybrana została firma/podmiot odpowiedzialny za opracowanie wniosku i/lub dokumentacji aplikacyjnej dotyczącej pozyskania środków na realizację tego projektu wraz z kserokopią zestawienia zgromadzonych ofert dotyczących tego zadania z anonimizacją danych osobowych i innych danych wrażliwych oraz o podanie formy zlecenia realizacji zadania); oraz o wskazanie informacji dotyczących umów na opracowanie wniosku i/lub innej dokumentacji aplikacyjne dotyczącej pozyskania środków na realizację tego projektu poprzez podanie: rodzaju zawartej umowy, nr umowy, daty i miejsca jej podpisania, stron zawierających umowę, przedmiotu umowy, kosztów realizacji umowy. Organ pismem z dnia [...]r. udostępnił wnioskodawcy informację żądaną w pkt 1, 3 i częściowo 4. W zakresie natomiast udzielenia informacji żądanej w pkt 2 i częściowo w 4 Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu [...] r. decyzją (znak: [...]) odmówił udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją, Kierownik Gminnego Ośrodka wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Gminnego Ośrodka wskazał, że umowa której przedmiotem było odpłatne opracowanie wniosku aplikacyjnego pozyskania środków na realizację wspomnianego projektu "A" została zawarta z osobą prywatną, która nie pełni funkcji publicznych. Powołując art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził, że zawarcie umowy cywilnoprawnej o dzieło z podmiotem publicznym nie powoduje, że osoba która zobowiązała się do wykonania dzieła staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną i tym samym niepubliczni kontrahenci umów winni korzystać z prawa do prywatności poprzez nieujawnianie imienia, nazwiska, tj. danych, pozwalających na identyfikację. Skargę na tę decyzję złożył W. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez bezprawne przyjęcie, że ujawnienie imienia i nazwiska osoby, która otrzymała wynagrodzenie za napisanie wniosku dla Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej P. w ramach projektu "A" realizowanego przez ten podmiot publiczny narusza jej prawo do prywatności. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka do udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 12 lutego 2021r. W uzasadnieniu skargi skarżący, odwołując się do art. 33 ustawy o finansach publicznych, wskazał, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Wniosek o informację publiczną dotyczył podania wysokości kwoty za wykonaną usługę na rzecz podmiotu publicznego przez osobę prywatną. Wskazane ograniczenie przez Kierownika GOPS w postaci braku zgody na podanie imienia i nazwiska przez osobę wykonującą usługę na rzecz podmiotu publicznego pozostaje dla sprawy bez znaczenia, ponieważ żądana informacja dotyczy wykonania publicznego zadania przez osobę prywatną. Stanowisko takie – w ocenie skarżącego - jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w analogicznych przypadkach. W ocenie skarżącego, o ile osoba fizyczna ma prawo do prywatności, to z przepisów prawa, generalnej zasady jawności finansów publicznych oraz orzecznictwa wynika, że realizacja zadania publicznego za publiczne pieniądze nie może być traktowana jako realizacja zadania prywatnego. Stanowisko organu jest zatem – zdaniem skarżącego - sprzeczne z ogólną zasadą jawności finansów publicznych. W odpowiedzi na tę skargę Kierownik Gminnego Ośrodka wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 sierpnia 2021r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 19 lipca 2021r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na oświadczenie złożone przez skarżącego o braku możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 19 sierpnia 2021r. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 13 lipca 2021r.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja została wydana bowiem przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz 16 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, natomiast właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej, rozumianej jako każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, tj. u.d.i.p., są z kolei władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Do decyzji, o umorzeniu postępowania lub odmowie udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu (tj. k.p.a.) są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z tych jednoznacznie brzmiących w literalnym ujęciu przepisów wynika niewątpliwie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest dwuinstancyjne, bowiem od decyzji podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji, a tymi są zasadniczo organy administracji publicznej, przysługuje odwołanie, które podlega rozpoznaniu według wprost stosowanych przepisów k.p.a. W judykaturze przyjmuje się, że "przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a." (postanowienie NSA z dnia 11 września 2012r., II GW 7/12, LEX nr 1329715). Biorąc pod uwagę fakt, iż zaskarżoną decyzję jako organ odwoławczy i poprzedzającą ją decyzję jako organ pierwszej instancji wydał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, będący organem jednostki samorządu terytorialnego, właściwość organu odwoławczego w stosunku do tego Kierownika należy - wobec braku odmiennych przepisów – ustalić wedle przepisów o właściwości instancyjnej określonych w k.p.a. Organem odwoławczym od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy jednostki samorządu terytorialnego jest zaś - zgodnie z tymi przepisami - właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. W judykaturze podnosi się, że "Kodeks postępowania administracyjnego regulując właściwość instancyjną wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przyznał tę właściwość samorządowym kolegiom odwoławczym. Jedynym ograniczeniem jest regulacja w ustawach szczególnych. Wprowadzone ograniczenie przepisami ustaw szczególnych należy odnieść tylko do rozgraniczenia właściwości instancyjnej w stosunku do innych niż samorządowe kolegia odwoławcze organów, a zatem organów administracji rządowej. W zakresie ustalenia właściwości organów wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje reguła, że właściwość tę ustala się na podstawie przepisów szczególnych. W razie braku przepisów szczególnych właściwym organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze" (tak postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2008r., I OW 36/08, LEX nr 488700, czy postanowienie NSA z dnia 25 września 2012r., II GW 11/12, LEX nr 1328509). A zatem "we wszystkich sprawach załatwianych w pierwszej instancji przez organy samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, które przez to w świetle art. 17 pkt 1-3 jak też art. 127 § 2 Kpa są rzeczowo właściwe od dnia 1 stycznia 1999r. do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych przez organ administracji samorządu terytorialnego" (wyrok NSA w Lublinie z dnia 31 maja 1999r., II SA/Lu 310/99, czy wyrok NSA w Lublinie z dnia 21 maja 1999r., II SA/Lu 391/99, www.nsa.gov.pl). Dodać trzeba, że "(...) samorządowe kolegium odwoławcze może być w danej sprawie organem właściwym wyłącznie jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. (organ odwoławczy), uprawniony do rozpatrywania sprawy, w której wniesiono do kolegium odwołanie od decyzji wydawanej przez organ niższego stopnia (organ jednostki samorządu terytorialnego) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018r., II SA/Po 743/18, LEX nr 2582885. Podnieść również trzeba, że "zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia" (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2029r., II SA/Ke 634/19, LEX nr 2743485). "Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do regulacji art. 19 k.p.a. jest kwalifikowaną wadą postępowania, uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie jest trafne" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019r., IV SA/Wa 2897/18, LEX nr 3039708). Bez znaczenia dla samego skutku nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy jest również fakt wadliwego pouczenia o zaskarżeniu decyzji. Judykatura przyjmuje bowiem, że "pouczenie przez organ strony, że ma prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w efekcie tego pouczenia wydanie decyzji utrzymującej w mocy swoje własne, wydane w instancji odwoławczej rozstrzygnięcie rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014r., III SA/Wr 387/14, LEX nr 1493501). Zważywszy na powyższą regulację prawną Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. nie posiadał kompetencji do przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz wydania zaskarżonej decyzji jako decyzji odwoławczej nad własną decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...]r. Z tego względu zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy o właściwości jest dotknięta kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W konsekwencji wniesiony przez skarżącego – zgodnie z wadliwym pouczeniem zamieszczonym w decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...]r. - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy udzielenia informacji publicznej przez tegoż Kierownika należy, w myśl zasady, że wadliwe pouczenie w decyzji nie może szkodzić stronie postępowania, uznać za odwołanie od decyzji z dnia [...]r., a Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. – po przekazaniu akt sprawy - obowiązany będzie nadać mu dalszy bieg stosownie do oceny zasadności tegoż odwołania, a mianowicie albo zastosować tryb autokontroli, albo przekazać odwołanie właściwemu miejscowo samorządowemu kolegium odwoławczemu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. dc