II SA/Łd 296/14

Dnia 13 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie zawieszenia postepowania administracyjnego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie bramy znajdującej się w ogrodzeniu działki nr ewid. 172, położonej w P. nr 1, gm. Ł., wybudowanym od strony działki nr ewid. 372. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). W zażaleniu na powyższe postanowienie S. S. podniósł zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko odmowie zawieszenia postępowania wywodząc, iż wznowienie postępowania w sprawie nabycia przez Gminę Ł. własności działki nr 372 ma znaczenie dla postępowania w sprawie. Nadto, w ocenie autora zażalenia, organ naruszył przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez uznanie, iż brama otwiera się na zewnątrz mimo, iż jest on właścicielem działki nr 372 bezpośrednio przylegającej do działki, w granicy której została posadowiona brama, co potwierdza akt notarialny oraz postanowienia sądu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wspomnianym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, postępowanie jest w toku, po drugie rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ oraz – po trzecie – zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że brama otwiera sią na zewnątrz działki nr ewid. 172, która stanowi własność S. S., tym samym narusza § 42 pkt 1 rozporządzenia, który wskazuje, iż bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz. W sprawie taka okoliczność, pomimo twierdzeń autora zażalenia, nie budzi wątpliwości. W aktualnym stanie prawnym działka nr ewid. 372 granicząca bezpośrednio z działką nr 172, stanowi własność Gminy Ł., co potwierdza treść księgi wieczystej. Działka nr 372 to droga dojazdowa m.in. do nieruchomości nr 172., zatem nieprawidłowy sposób otwierania bramy powoduje utrudnienia w ruchu, co wywołuje kłótnie i nieprozumienia. Zdaniem organu drugiej instancji, postępowanie wznowieniowe prowadzone w kwestii ustalenia właściciela działki nr 372 pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Bez względu na to kto ostatecznie będzie właścicielem tej działki, brama wjazdowa na działkę stanowiącą własność autora zażalenia zawsze będzie otwierać się na zewnątrz. Wbrew twierdzeniom strony nie stanie się bramą wewnętrzną, ponieważ musiałoby dojść do scalenia działek, co z kolei pozbawiłoby działkę nr 172, jak również inne osoby korzystające z drogi, możliwości dojazdu. W konkluzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ustalonym w sprawie stanie faktyczno – prawnym postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany bądź uchylenia. Odnosząc się do treści zażalenia organ stwierdził, iż zawarte w nim argumenty nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do sądu administracyjnego S. S. podniósł zarzuty merytoryczne mające na celu dowiedzenie, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego powinno być zawieszone do czasu zakończenia wznowionego postępowania w sprawie nabycia przez Gminę Ł. własności działki nr 372. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Bezspornym w sprawie jest to, że strona w treści skargi kwestionuje postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z regulacją art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, iż obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się sformułowaniem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie sądu, istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Uzupełniając zaprezentowany pogląd, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Podobnie przepis art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego wskazuje, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu. Dodać należy, iż prezentowany przez skład orzekający w sprawie niniejszej pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide chociażby wyroki NSA: z dnia 22 października 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 1188/12; z dnia 18 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 2296/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 411/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 1304/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 630/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie winien mieć przepis art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia oraz toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Rekapitulując wskazać wypada, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięciem, na które nie przysługuje zażalenie. Stanowisko organu wskazujące na brak podstaw do zawieszenia postępowania może być przez stronę kwestionowane w drodze odwołania, co wynika z regulacji art. 142 K.p.a. Przepis ten bowiem wskazuje, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powyższe oznacza, że kwestionowane w skardze postanowienie dotknięte jest wad skutkującą koniecznością jego wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji organ drugiej instancji zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć zażalenie skarżącego, mając na względzie przedstawioną ocenę prawną, która znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II OSK 2296/13 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 411/13 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. LS