II SA/Łd 307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., nr [...]; 2. przyznaje adwokat B. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i nakazuje wypłacić powyższe kwoty z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając w oparciu o przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z.Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przyłącza wodno-kanalizacyjnego, gazowego i energii elektrycznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A, na działce nr 222/41. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji i jednocześnie stosownie do unormowania przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Po przeprowadzeniu analizy materiału sprawy w świetle określonych w powołanej normie warunków organ wywiódł, iż działka nr 222/41 jest usytuowana na terenie Parku im.B na osiedlu C, z załączonej do wniosku mapy wynika, iż jest otoczona działkami nr 222/39 i 403/43 i nie ma dostępu do drogi publicznej. Nadto wzdłuż ulicy A nie ma żadnej działki, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanego budynku w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Jedyny obiekt, w tym obszarze, który umożliwiłby określenie przedmiotowych wymagań, to parterowy budynek handlowy o wymiarach około 5 x 5,5 m. Po stronie przeciwnej ulicy A pod nr 17-29 znajdują się wielorodzinne dwukondygnacyjne domy z poddaszami użytkowymi, a pod nr 15 dwukondygnacyjny budynek przedszkola. Jednakże również i te budynki nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji architektonicznej, charakteru zabudowy. W kwestii dostępu do drogi publicznej organ ustalił, iż działki nr 222/39 i 403/43, okalające działkę strony, zgodnie z raportem MODGiK stanowią teren parku i nie jest z nich wydzielona droga dojazdowa do przedmiotowej działki, nie jest również przypisana służebność dojazdowa na rzecz tej działki. Przechodząc do analizy kolejnych warunków z przepisu art. 61 ust. 1 w/w ustawy, podał iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanej zabudowy, sporna działka nie jest uzbrojona, natomiast uzbrojenie, które byłoby wystarczające znajduje się w pasie drogowym ulicy A, jednak brak dostępu do drogi publicznej wyklucza doprowadzenie do niej odpowiednich przyłączy. Organ ustalił również, iż teren działki nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, gdyż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowi on użytek faktyczny Bz o powierzchni 0,0826 ha, część działki o powierzchni około 0,0115 ha znajduje się pod koroną stadionu. Teren planowanej inwestycji według planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. z 1993r., który utracił moc, na podstawie art. 87 w/w ustawy, zaliczony był do pozostałych terenów zieleni urządzonej, jak parki, cmentarze i ogrody pracownicze. Ustosunkowując się do ostatniego z warunków organ podał, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi ponieważ nie ma dostępu do drogi publicznej, zgodnie zaś z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych i budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz nowych budynków i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Konkludując organ podkreślił, iż wobec niespełnienia warunków z art. 61 ust. 1 w/w ustawy nie jest zasadne i możliwe wydanie wnioskowanej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.Z. wyjaśnił, iż Urząd Miasta Ł. samowolnie przejął część jego nieruchomości pod budowę korony stadionu i obecnie mógłby zaproponować w zamian odpowiednio wielką działkę 6/2 należącą do Skarbu Państwa lub pas zieleni sąsiadujący z ulicą A i wówczas dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony. W kwestii uzbrojenia działki zadeklarował, iż wykonanie przyłączy wody, energii, kanalizacji jest możliwe na koszt wnioskodawcy. Dodał, iż do 2002r. działka była działką budowlaną, po tej dacie zmieniono kwalifikację na tereny oznaczone Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe). Oświadczył, iż płacił i płaci podatek gruntowy za działkę budowlaną, a obecnie użytek zielony, użytkowany samowolnie jako teren zieleni miejskiej, na którym dokonywane są prace ogrodnicze bez jego zgody. Decyzją z dnia [...]r. Nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie przepisów art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zasadniczo powtórzył argumentację uzasadnienia organu I instancji, w pełni ją podzielając. Powtórzył, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślił, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, brak takiej działki uniemożliwia kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśnił, iż brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia uzbrojenie działki, natomiast w kwestii samowolnego zawłaszczenia przez Urząd Miasta Ł. części działki pod koronę stadionu strona winna zwrócić się do właściwego Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w sprawie zwrotu części tego terenu. Reasumując organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że warunki zabudowy można ustalić wyłącznie dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi i spełniającej łącznie warunki wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 w/w ustawy, wobec niespełnienia w niniejszej sprawie wymaganych prawem warunków rozstrzygniecie organu I instancji należało uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. Z. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, zarzucił naruszenie przez ustawodawcę jak i gminę art. 1 protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym Trybunał orzekł, że obowiązujące przed 2003 rokiem polskie przepisy regulujące zasady tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego nie tylko ograniczyły prawo właścicieli do realizacji inwestycji na własnych nieruchomościach, ale ograniczyły również swobodę korzystania przez nich z prawa własności, uniemożliwiając m.in. sprzedaż. Następnie powołując się na przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczył, iż prezydent miasta może w drodze decyzji przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania. Ustosunkowując się do analizy spełnienia warunków zawartych w przepisie art. 61 ust. 1 w/w ustawy wskazał, iż na działce 222/39 o powierzchni 467ha posadowiony jest budynek murowany podpiwniczony (2m) o wymiarach 5,5 x 8,5 x 2,5 m, budynek jest podłączony do sieci energetycznej wzdłuż linii zabudowy ulicy A. Skarżący, w celu umożliwienia bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej, zaproponował zamianę części jego działki, zajętej pod koronę stadionu, na odpowiednią sąsiadującą część działki, której właścicielem jest gmina. Ewentualnie ustanowienie za odpłatnością służebności drogowej – drogi koniecznej w celu dostępu do drogi publicznej. Powtórzył za odwołaniem, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające nadto wydana została pozytywna opinia Ogrodnika Miasta Ł. na lokalizację budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na terenie działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Istotne jest, iż w przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej wyrażonej w art. 16 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zaznaczyć również trzeba, iż dla zastosowania przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego następuje tylko na żądanie strony. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym wykształconym na tym tle, przywołać można chociażby wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r., sygnakt II OSK 496/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Nr 196700; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002r., sygn.akt III RN 200/01, publ.OSNAPiUS 2003/24/582; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999r., sygn.akt III SA 979/98, dostępny w LEX Nr 39458; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r., sygn.akt II OSK 1321/05, dostępny w LEX Nr 317405. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta Ł. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego. Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało na wniosek Z.Z. i prowadzone było wyłącznie z jego udziałem. Jak natomiast wynika z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego skarżący jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Współwłaścicielami są również D.Z., I.S., W.Z., jednakże począwszy od wszczęcia postępowania nie byli zaliczeni do kręgu stron tegoż postępowania. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, choć obowiązek taki wypływa wprost z przepisu art. 61 §4 Kpa, nie została im doręczona decyzja organu I instancji, nie powiadomiono o złożeniu odwołania i wydanej w następstwie jego rozpoznania decyzji organu II instancji. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania art. 10 §1, art. 61 §4 i art. 81 ustawy Kpa, naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Nie ma bowiem wątpliwości, iż organy pominęły współwłaścicieli nieruchomości, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Organy naruszyły wynikającą z art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, która nakłada obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, istotne iż w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 Kpa). Niewątpliwie podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie tak wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, jak i właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja (por. wyrok WSA z dnia 29 marca 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 33/06, dostępny LEX nr 222273). Kwestią więc niebudzącą wątpliwości i potwierdzoną orzecznictwem sądowym jest, iż współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, posiada wynikający z prawa własności interes prawny w takim postępowaniu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, posiada wynikający z prawa własności interes prawny w takim postępowaniu. (wyrok WSA z dnia 19 października 2005r., sygn.akt II SA/Gd 359/02, dostępny w LEX Nr 235071). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż pozostali współwłaściciele nieruchomości na której skarżący planuje zabudowę winni być powiadomieni o wszczęciu postępowania i traktowani jako pełnoprawne strony tegoż postępowania. Zauważyć należy nadto, iż stosownie do przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, przy czym organ obowiązany jest doręczyć odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Intencją ustawodawcy było zatem powiadomienie wszystkich podmiotów posiadających interes prawny o tym postępowaniu. Reasumując, w świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż Sąd obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, gdyż organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W aktach administracyjnych znajdowały się dokumenty, z których wynikało, iż Z.Z. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, a pomimo to organy, w sposób nieuprawniony, pominęły pozostałych współwłaścicieli. W tym stanie, wobec zaistnienia bezwzględnej podstawy wznowienia postępowania fakt, iż organy przeprowadziły prawidłowe ustalenia, w oparciu o przepisy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Mając to na względzie Sąd, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1lit b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnął zaś zgodnie z art. 200 p.p.s.a. ar