II SA/Łd 31/15

Dnia 8 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – oraz art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2013r., poz. 1456 ze zm.) – powoływanej także jako "ustawa" lub "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy przyznania A. W. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w miesiącu wrześniu 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A. W. wyjaśniła, że w maju 2012r. zdiagnozowano u niej mikrogruczolaka przysadki mózgowej. Choroba ta charakteryzuje się wysokim poziomem hormonu prolaktyny i to uniemożliwia zajście w ciążę. Od czasu diagnozy została poddana leczeniu aż do dnia, w którym dowiedziała się o ciąży. Odwołująca wyjaśnia, że nie wiedziała, że jest w ciąży, ponieważ nie wskazywały na to żadne objawy, w związku z tym nie zgłosiła się do ginekologa w takim terminie jakiego wymaga ustawa. O ciąży dowiedziała się przypadkowo podczas rutynowego corocznego badania ginekologicznego, był to prawdopodobnie 27 tydzień ciąży, jednak termin nie był precyzyjnie określony ze względu na zaburzenia hormonalne wywołane chorobą. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 15b ust. 1-7 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że A. W. w dniu 17 września 2014r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka na dziecko N. M., ur. 14 listopada 2013r. Jak wynikało z zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 stycznia 2014r., A. W. pozostawała pod opieką medyczną od 27 tygodnia ciąży do porodu. W dniach 15.08.2013r. - 20.08.2013r. podczas pobytu w szpitalu, pierwszy raz rozpoznano ciążę i potwierdzono badaniem USG – określając ją na 28 tydzień. Ustalono, że terminy udzielenia świadczeń zdrowotnych były następujące: 1) Pierwszy trymestr ciąży - ciąża nie rozpoznana (leczenie z powodu gruczolaka przysadki); 2) Drugi trymestr ciąży - 22.08.2013r., 12.09.2013r.; 3) Trzeci trymestr ciąży - 17.10.2013r., 31.10.2013r. Kolegium podkreśliło, że warunkiem koniecznym uzyskania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka jest zgodnie z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że zaświadczenie z dnia 23 stycznia 2014r. podpisane przez specjalistę położnika-ginekologa było wiążące w kwestii pozostawania A. W. pod opieką medyczną i wynikało z niego wprost, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 27 tygodnia ciąży. W ocenie organu II instancji, A. W. nie spełniła przesłanek do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka i wnioskowane świadczenie jej nie przysługiwało. Zdaniem Kolegium, twierdzenie A. W., że nie wiedziała, że jest w ciąży nie miało wpływu na wynik sprawy bowiem ustawodawca uzależnił przyznanie wnioskowanego świadczenia od pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Organ II instancji dodał, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Podkreślono, że kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem ani organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie były władne do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wbrew obowiązującym regulacjom. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. W., która oświadczyła, że niedotrzymanie jednego z wymogów ustawy o jednorazowej zapomodze z tytułu urodzenia się dziecka, czyli niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży, nie nastąpiło w wyniku jej świadomego zaniedbania, lecz było spowodowane chorobą, podczas której pozostawała pod ciągłą opieką lekarza endokrynologa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje zasady przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Jednym z warunków otrzymania ww. świadczenia jest to, że kobieta musi pozostawać pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.). Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przy stosowaniu art. 15b ust. 5 u.ś.r. zachodzi konieczność dokonania przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 powołanej ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Do takich przyczyn zaliczyć należy długi okres oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo brak możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, czy zdrowotne (por. wyroki: WSA w Opolu z dnia 16 września 2014r., sygn. akt II SA/Op 354/14; WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Ke 73/14; WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt III SA/Kr 156/13; Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ol 801/13; WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt III SA/Gd 223/13 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu podkreślić należy, że dokonując wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Zauważyć też trzeba, że niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Zasadniczą intencją wprowadzenia wymogu z art. 15b ust. 5 ustawy była chęć zmotywowania kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne, a więc do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano bowiem, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Niewątpliwie, pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży i tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania – por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1051/13 – orzeczenie dostępne jw. Za taką wykładnią przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Natomiast odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży, byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 ustawy. W tej sytuacji wykładni omawianego przepisu należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Innymi słowy koniecznym jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Po 579/14 – orzeczenie dostępne jw. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 27 tygodnia ciąży. Wydaje się natomiast niewątpliwe, że taki stan rzeczy spowodowany sytuacją zdrowotną skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, w maju 2012r. zdiagnozowano u skarżącej mikrogruczolaka przysadki mózgowej. Skutkiem tej choroby są zaburzenia hormonalne uniemożliwiające zajście w ciążę. Od czasu diagnozy została ona poddana specjalistycznemu leczeniu pod kierunkiem endokrynologa aż do dnia, w którym dowiedziała się o ciąży. Trudno jest zatem odmówić wiary oświadczeniom skarżącej, iż nie wiedziała, że jest w ciąży skoro nie wskazywały na to żadne objawy i w związku z tym nie zgłosiła się do ginekologa w takim terminie, jakiego wymaga ustawa. O ciąży skarżąca dowiedziała się natomiast przypadkowo podczas rutynowego corocznego badania ginekologicznego i od tego czasu – co jest istotne – aż do dnia porodu pozostawała pod opieką specjalisty położnika-ginekologa. W tym stanie rzeczy stwierdzić jednoznacznie należy, że organ administracji dokonał wadliwej interpretacji art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania), za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne i dokona prawidłowej – prokonstytucyjnej - wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., a następnie zbada, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i w zależności od poczynionych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. LS