IV SA/Po 579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. przy udziale sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję Dnia [...] stycznia 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, J. W. (ur. [...].12.2013 r.). Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 2 pkt 4, art. 3, art. 15b, art. 15c, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-2, art. 26 ust. 1-2, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – postanowił nie przyznać Wnioskodawczyni prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się ww. dziecka, "z powodu nie spełnionych warunków ustawy". W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, że z załączonego do wniosku zaświadczenia wystawionego dnia [...] stycznia 2014 r. przez lekarza ginekologa, wynika, iż Wnioskodawczyni "podlegała opiece medycznej" dopiero od 12 tygodnia ciąży. Tymczasem zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, zawartym w piśmie z [...] lutego 2014 r. (które stanowiło zarazem odwołanie od drugiej decyzji Wójta z [...] lutego 2014 r.: nr [...], w zakresie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka), Wnioskodawczyni podniosła, że pod stałą opieką medyczną ginekologa była od [...] sierpnia 2012 r., z powodu hormonalnych problemów z zajściem w ciążę. Przez 6 miesięcy była leczona farmakologicznie. Dodatkowo, 05 lutego 2013 r. w szpitalu wykonano jej badanie drożności jajowodów w celu rozpoznania istniejącego zaburzenia. W dniu [...] kwietnia 2014 r. z powodu ostrego bólu brzucha i omdlenia trafiła do szpitala. Na pytanie lekarza dyżurnego SOR, czy jest w ciąży, odpowiedziała, że nie wie, gdyż nie odczuwała wówczas żadnych dolegliwości z tym związanych. Lekarz zapewnił ją, że wszystko wyjaśnią zlecone badania. Po ich wykonaniu (zbadano krew i mocz) Wnioskodawczyni została wypisana do domu. Ponieważ niczego nie stwierdzono, to w wypisie ze szpitala jako przyczynę bólu brzucha i omdlenia wskazano biegunkę, co, zdaniem Skarżącej, nie było trafne, bo ta wystąpiła dopiero w trakcie pobytu w szpitalu. Wnioskodawczyni podkreśliła, że wraz z mężem bardzo zależało im na konkretnej diagnozie, ponieważ mieli zaplanowany wyjazd za kilka dni do pracy fizycznej za granicę. Lekarz zapewnił ich, że wszystko jest w porządku i że nie widzi żadnych przeciwwskazań do wyjazdu. Po 6 tygodniach, kiedy wrócili z zagranicy, Wnioskodawczyni wykonała zwykły test ciążowy, który wykazał ciążę. Natychmiast umówiła się na wizytę u swego ginekologa, który potwierdził, że jest to 12 tydzień ciąży. Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie lekarz SOR zbagatelizował całą sytuację –nie wykonał badania USG, nie zlecił konsultacji ginekologicznej, nie zalecił nawet wizyty u ginekologa czy wykonania zwykłego testu ciążowego po powrocie do domu – a obecnie lekarze z tej placówki nie poczuwają się do odpowiedzialności. Twierdzą, że ból brzucha i omdlenie nie dawały wskazówek do wykonania dodatkowych badań ani konsultacji, i że to kobieta powinna wiedzieć, iż jest w ciąży. Tymczasem, jak podkreśliła Skarżąca, nie miała Ona żadnych dolegliwości, które mogłyby na to wskazywać, a cała ta sytuacja spowodowała, iż za późno trafiła pod opiekę lekarza ginekologa (od 12 miesiąca), i w rezultacie nie uzyskała wymaganego zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką medyczną od 10 miesiąca. Zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę, iż taki wymóg ma na celu, aby kobiety bardziej dbały o swoje zdrowie i o swoje dziecko, jednak Ona nie ma sobie w tym zakresie nic do zarzucenia. Zdaniem Skarżącej to lekarze nie dopełnili swoich obowiązków i wprowadzili ją w błąd. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. [w nagłówku omyłkowo wskazano rok "2010" – uw. Sądu], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji przyznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że faktycznie w okresie poprzedzającym ciążę Skarżąca korzystała ze świadczeń zdrowotnych w formach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183 poz. 1234, dalej jako: "Rozporządzenie"), bowiem poddana była Ona badaniom lekarskim i leczeniu farmakologicznemu, w tym szpitalnemu. Jednakże w wyniku przeprowadzonych badań, w tym także ostatniego w dniu [...] kwietnia 2013 r., nie stwierdzono stanu ciąży. SKO zaznaczyło, że wprawdzie Skarżąca kwestionuje, iż powodem bólu brzucha w tym dniu była biegunka, jednak tak wynika z treści historii choroby. Organowi administracji nie wolno domniemywać, że powodem bólu była inna przyczyna; tym bardziej ciąża, skoro, jak potwierdza sama Skarżąca w odwołaniu, kwestia ewentualnej ciąży była poruszona podczas tego badania. Z treści Rozporządzenia wynika, że wymienione enumeratywnie świadczenia zdrowotne udzielane są w związku z ciążą – a zatem w sytuacji jednoznacznego już zdiagnozowania tego stanu u kobiety – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. SKO podkreśliło, że organy administracji publicznej są zobowiązane respektować bezwzględny wymóg pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży i udokumentowania tego faktu przez zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję SKO, A. W. powtórzyła argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Ponadto zaznaczyła, że trafiając do szpitala w dniu [...] kwietnia 2013 r. była już w 6 miesiącu ciąży, czego lekarz SOR – z przyczyn niewyjaśnionych i od Niej niezależnych – nie stwierdził, a Ona ponosi teraz tego konsekwencje. (Tym samym pismem Skarżąca wniosła także skargę na drugą decyzję SKO z 10 kwietnia 2014 r.: nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wyszególnione w Rozporządzeniu formy udzielonych świadczeń muszą pozostawać w związku ze stwierdzoną ciążą, co, jak wynika z dokumentów zebranych w rozpatrywanej sprawie, nie miało miejsca. Mimo bowiem badań, którym poddana była Strona, w wyniku ich przeprowadzenia nie stwierdzono u Skarżącej ciąży, dlatego bezpodstawne jest twierdzenie, że pozostawała Ona pod wymaganą opieką od 10 tygodnia ciąży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji była w niniejszej sprawie decyzja SKO dotycząca odmowy przyznania A. W. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. (Odmowa przyznania Skarżącej, z tego samego tytułu, dodatku do zasiłku rodzinnego była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 580/14). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Cytowane unormowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji). Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. – a także wskazania współczesnej teorii wykładni prawa, podzielane obecnie również w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego (por.: M. Zirk-Sadowski [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204–208 i tam przywołane orzeczenia NSA), które nakazują każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych – nie można, zdaniem Sądu, w procesie wykładni ww. przepisów poprzestać na wnioskach płynących tylko z ich literalnego brzmienia. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd – powszechnie przyjmowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych na gruncie art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. (dot. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka) oraz analogicznej regulacji art. 9 ust. 6 i 7 u.ś.r. (dot. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka) – że wprawdzie przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydującą, przy stosowaniu przepisów art. 15b u.ś.r. i ustalaniu na ich podstawie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (odpowiednio: prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tego tytułu), konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. W ocenie Sądu za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają również zasady i normy konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisów art. 15b u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia lub indywidualne uwarunkowania fizjologiczne. Z uwagi bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – stanu ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Tymczasem w opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży, byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia lub fizjologią nie mogły w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b u.ś.r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Taka prokonstytucyjna wykładnia przepisów art. 15b u.ś.r. przyjęta została bez zastrzeżeń w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: z 11.07.2013 r., III SA/Gd 223/13; z 05.09.2013 r., IV SA/Po 580/13; z 09.10.2013 r., VIII SA/Wa 603/13; z 07.11.2013 r., II SA/Ol 801/13; z 20.11.2013 r., IV SA/Po 757/13; z 20.11.2013 r., III SA/Kr 156/13; z 12.12.2013 r., IV SA/Po 966/13; z 18.02.2014 r., II SA/Ol 21/14; z 27.02.2014 r., II SA/Ke 74/14; z 14.03.2014 r., II SA/Po 1022/13; z 07.10.2014 r., II SA/Po 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i w skardze twierdzeń wynika, że Skarżąca pozostawała pod stałą opieką medyczną od momentu rozpoznania u Niej ciąży, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2013 r. Okoliczność ta wynika bezspornie z załączonego do wniosku zaświadczenia lekarza ginekologa z [...] stycznia 2014 r., które zarazem potwierdza fakt odbycia przez Skarżącą wizyt lekarskich także w drugim i trzecim trymestrze ciąży (k. 11 akt adm. I inst.). Ponadto znajdujące się w aktach sprawy kopie dokumentów (k. 24–29 akt adm. I inst.; k. 7–20 akt sądowych) uwiarygadniają twierdzenia Skarżącej, że pod opieką lekarza ginekologa znajdowała się już wcześniej (według Skarżącej: od [...] sierpnia 2012 r.), w związku z diagnozowaniem i leczeniem zaburzeń uniemożliwiających Jej zajście w ciąże. W aktach sprawy znajduje się również kopia dokumentu wystawionego [...] kwietnia 2013 r. przez [...] Szpital [...] ("Historia choroby"; k. 29 akt adm. I inst.) potwierdzający fakt poddania Skarżącej w tym dniu badaniom lekarskim w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym (SOR) w związku z bólem brzucha i omdleniem, jakie wtedy wystąpiły. Zarazem nie ulega wątpliwości, że gdy wówczas znalazła się pod opieką medyczną, to mimo iż stan ciąży nie został wtedy u Niej rozpoznany, to jednak obiektywnie w ciąży już była (skoro niecałe 8 tygodni później, bo w dniu [...] czerwca 2013 r., zaawansowanie ciąży określono na: 12 tydzień). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw, aby nie dać wiary Skarżącej, że w jej sytuacji nie była Ona w stanie rozpoznać u siebie ciąży na tak wczesnym etapie. Fakt, iż ciąży nie rozpoznał również lekarz SOR badający Skarżącą w dniu [...] kwietnia 2013 r., twierdzenia te tylko dodatkowo uwiarygadnia i wzmacnia. Tym samym należy przyjąć, że Skarżąca nie zawiniła w tym, że nie zgłosiła się do lekarza ginekologa wcześnie (przed upływem 10 tygodnia ciąży). Nie powinna więc ponosić negatywnych skutków związanych z literalną wykładnią art. 15b ust. 5 u.ś.r., lecz korzystać z dobrodziejstwa wyżej przedstawionej, prokonstytucyjnej jego wykładni. Ponieważ stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, a postępowanie dowodowe nie wymaga żadnego uzupełnienia Sąd uchylił jedynie decyzję organu II instancji, który ponownie rozpoznając sprawę będzie się kierował wskazaną powyżej oceną oraz wykładnią przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.