II SA/Po 431/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), Wójt Gminy R., na podstawie art. 15b, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), § 1 pkt 1, § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka a także wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a." odmówił przyznania L. C. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem odmowy przyznania L. C. wnioskowanego świadczenia było ustalenie, iż pozostawała ona pod opieką medyczną dopiero od 12 tygodnia ciąży. Warunkiem koniecznym dla przyznania wnioskowanego dodatku jest zaś złożenie wniosku w terminie do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia oraz dostarczenie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego fakt pozostawania przez matkę dziecka pod opieką medyczną najpóźniej od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu (art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. C., podnosząc, iż była zaskoczona tym, że jest w ciąży, bowiem w dalszym ciągu karmiła piersią pierwsze dziecko i tylko z tego powodu przegapiła termin badania lekarskiego przed dziesiątym tygodniem ciąży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulującego zasady przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, podnosząc, że warunkiem jego uzyskania jest pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 4 listopada 2013 r. potwierdzające, iż L. C. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu, co oznacza, iż nie zostały spełnione warunki wymagane przez ustawę do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy normujące zasady przyznawania świadczenia mają charakter ius cogens, co oznacza, iż decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego, a organ nie ma możliwości orzekania w oparciu o uznanie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. C. podniosła, że jej szczególna sytuacja zdrowotna (karmienie piersią poprzedniego dziecka) nie pozwoliła na rozpoznanie przez nią ciąży i dlatego zgłosiła się do lekarza jedynie na kontrolę i została zaskoczona informacją, iż jest w ciąży. Nadto skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania L. C. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 ustawy). Regulacja powyższa została wprowadzona ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji;). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. zachęcenie kobiet w ciąży aby jak najwcześniej zgłaszały się po fachową pomoc medyczną. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych – nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia. Podzielić należy powszechnie wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydującą, przy stosowaniu przepisu art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalaniu na jego podstawie prawa do jednorazowej zapomogi, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia lub indywidualne uwarunkowania fizjologiczne. Ze względu na określone problemy zdrowotne kobieta może być bowiem poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia lub fizjologią nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieka medyczną od momentu rozpoznania u niej ciąży, co nastąpiło w dniu (...) kwietnia 2013 r. Ze znajdujących się w aktach zaświadczeń wynika, że wnioskodawczyni po rozpoznaniu u niej ciąży była objęta opieką medyczną i odbyła 9 wizyt u lekarza, a ciąża zakończyła się porodem zabiegowym (cięciem cesarskim). W zaświadczeniu lekarskim z dnia (...) listopada 2013 r. potwierdzona została nadto podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż zaszła w ciążę karmiąc piersią pierwsze dziecko, a stwierdzenie ciąży podczas badania (...) kwietnia 2013 r. było dla niej zaskoczeniem. W ocenie sądu nie ma żadnych podstaw aby nie dać wiary skarżącej, że w jej sytuacji nie była ona w stanie rozpoznać u siebie ciąży na tak wczesnym etapie. Tym samym należy przyjąć, że skarżąca niczym nie zawiniła w tym, że nie zgłosiła się wcześniej do lekarza, i w ocenie sądu nie może ponosić negatywnych skutków literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prokonstytucyjna wykładnia omawianego przepisu przyjęta została w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II SA/Ol 801/13, z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. II SA/Ol 21/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., III SA/Gd 223/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 580/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 966/13, z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 757/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 14 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 1022/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. III SA/Kr 156/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II SA/Ke 74/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 października 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 603/13 - dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl). Ponieważ stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, a postępowanie dowodowe nie wymaga żadnego uzupełnienia Sąd uchylił jedynie decyzję organu II instancji, który ponownie rozpoznając sprawę będzie się kierował wskazaną powyżej wykładnią przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.