II SA/Ke 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca z dnia [...] orzekającej o przyznaniu M. K. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko na okres od 01.11.2013 r. do 31.10.2014 r. w wysokości 77,00 zł miesięcznie i o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy spełnione są warunki do przyznania odwołującej prawa do dodatku z tytułu urodzenia się dziecka. Organ odwoławczy stwierdził, że zachowany został termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia się dziecka oraz spełnione zostało kryterium dochodowe, od którego ustawodawca uzależnił prawo do przedmiotowego świadczenia. Dalej natomiast stwierdził, że dziecko wnioskodawczyni urodziło się w dniu 1 listopada 2013 r., a więc w dacie obowiązywania przepisu zawierającego wymóg posiadania zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zgodnie z treścią zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 listopada 2013 r. wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 19 tygodnia ciąży do porodu. Również w treści odwołania wskazała, że o ciąży dowiedziała się dopiero po 3 miesiącu ciąży czyli już po upływie 10 tygodni. Zatem nie można uznać, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Organ dodał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób ścisły określa zasady przyznawania świadczeń, nie dopuszczając w tym zakresie uznania administracyjnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, M. K. wskazała, że zdaje sobie sprawę, że najpóźniej do 10 tygodnia ciąży powinna być pod kontrolą lekarza, jednak – z przyczyn wymienionych w odwołaniu - o tym, że jest w ciąży dowiedziała się później i dlatego pod kontrolą ginekologiczną mogła być dopiero od 19 tygodnia ciąży. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej wnioskodawczyni przyznania prawa do dodatku z tytułu urodzenia się dziecka stanowił art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. 2013.1456) dalej "ustawa", zgodnie z którym dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z kolei w myśl art. 9 ust. 7 ustawy, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Podkreślić należy, że przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego ww. świadczenia wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym mimo wprowadzenia w przytoczonym uregulowaniu ścisłej cezury czasowej poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, przy dokonywaniu jego wykładni nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13, wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 21/14 z dnia 18 lutego 2014 r., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 608/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13 dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisów art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy i ustalaniu na ich podstawie prawa do przedmiotowych świadczeń z tytułu urodzenia dziecka, dokonanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również w zakresie dołożenia przez kobietę należytej staranności przy dochowaniu terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety, nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozpoznania przez kobietę pozostawania w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni, z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, czy zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają w ocenie Sądu także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisów art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy. W tej sytuacji w ocenie Sądu wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji RP) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Z podnoszonych w odwołaniu twierdzeń wynika, że skarżąca przez pierwsze 3 miesiące nie wiedziała, że jest w ciąży, gdyż przez te miesiące krwawiła, wprawdzie trochę słabiej niż zazwyczaj, ale stan ten tłumaczyła sobie zaburzeniami związanymi z przekwitaniem oraz ujemnymi skutkami działania leków jakie zażywała od lutego 2013 r. z powodu porażenia nerwu kości promieniowej lewej reki. Zaznaczyła, także, że z tego powodu znajduje się wciąż pod opieką lekarza neurologa. Wobec powyższego należy uznać, że w opisanym stanie faktycznym, mając na względzie konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ustawy, rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn tak późnego rozpoznania ciąży u skarżącej – czy rzeczywiście były one związane z jej specyficzną sytuacją zdrowotną (wskazywanymi przez nią krwawieniami w pierwszych miesiącach oraz zażywaniem leków neurologicznych) i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10 tygodnia) rozpoznania ciąży przez skarżącą. W zaistniałej sytuacji organy winny były zatem przede wszystkim podjąć kroki mające na celu wyjaśnienie, jakie uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży wnioskodawczyni podała podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa, i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organy powinny zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej – w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą wnioskodawczyni. Organy winny także wyjaśnić okoliczności związane z chorobą neurologiczną skarżącej i wpływu tej choroby (przyjmowanych przez nią leków) na niemożność czy utrudnienie rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. W tej sytuacji, organy winny były podjąć kroki mające na celu uzyskanie zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że skarżąca z uwagi na przyjmowanie leków neurologicznych mogła przed upływem 10 tygodnia ciąży nie podejrzewać, że jest w ciąży. Dopiero w oparciu o uzyskane informacji i dokumenty organy mogłyby ocenić, w razie potrzeby również po uzyskaniu stosownej opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej dopiero od 19 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 9 ust. 6 ustawy, że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Na pewno z samego twierdzenia skarżącej, że z uwagi na wiek i sytuację zdrowotną nie wiedziała, że może być w ciąży, nie sposób uznać jej wyjaśnienia za wystarczające na gruncie art. 9 ust. 6 ustawy. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Punkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające.