II SA/Łd 313/11

Dnia 3 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi A. K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz A. K. i R. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie A. K. i R.K kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaty uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu [...] pod pozycją [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), nakazał inwestorom A. K. i R. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną, wraz z przyłączem energetycznym i wodno-kanalizacyjnym na działce o nr ewid. 278/2 położonej w miejscowości T. (gmina S.), w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta - Gminy S. Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie powyżej wskazanych robót budowlanych. Na skutek wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że organ I instancji nie wskazał podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, iż w trakcie kontroli w dniu 1 kwietnia 2010r. stwierdzono, że podczas realizacji robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: 1. wykonaniu dodatkowych schodów na poddasze; 2. zmianie sposobu użytkowania poddasza na biuro i pokój mieszkalny; 3. zwiększeniu wysokości ścianki kolankowej oraz wysokości budynku, co spowodowało zmianę kubatury budynku; 4. zmianie wymiarów wrót do części gospodarczej; 5. wykonaniu dodatkowych drzwi wejściowych i okna w elewacji południowej; 6. zmianie układu ścian działowych na parterze w części mieszkalnej; 7. zmianie wymiarów budynku. W ocenie organu I instancji dokonane zmiany określone w pkt. 2, 3 i 7 należało zakwalifikować, jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zatem inwestor winien uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, czego inwestor zaniechał. Następnie organ I instancji powołując się na art. 36a ust. 1 oraz art. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik inwestorów, który zaskarżył je w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania; 2. art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie; 3. art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; 4. art. 24 § 3 K.p.a. poprzez brak wyłączenia pracownika organu od załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik inwestorów podniósł, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie poinformowano stron, ani ustanowionego pełnomocnika o zebranym materiale dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w tym zakresie. Ponadto zaznaczył, iż postępowanie jako prowadzone z urzędu powinno toczyć się po zawiadomieniu wszystkich osób będących stronami w sprawie. W ocenie pełnomocnika inwestorów zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem powinno w swej treści ustalać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Dodatkowo w niniejszej sprawie zachodziła wątpliwość co do bezstronności pracownika, bowiem zarówno postanowienie nr [...] z dnia [...], jak i postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia były przygotowywane przez tego samego pracownika organu. Na tej podstawie pełnomocnik inwestorów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, bowiem inwestorzy prowadzili roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w złożonym zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o jakich mowa w art. 24 § 1 K.p.a. mogąca skutkować wyłączeniem pracownika od udziału w przedmiotowym postępowaniu, jak również organ nie dopatrzył się takich przyczyn w rozumieniu art. 24 § 3 K.p.a. W aktach sprawy brak było także dokumentu wskazującego, że strona wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie pracownika. Należało zatem stwierdzić, że postawiony zarzut był bezpodstawny. Z kolei zarzut dotyczący niezastosowania przez organ I instancji przepisu art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego także nie znalazł w ocenie organu II instancji uzasadnienia, bowiem organ nadzoru budowlanego wstrzymując roboty budowlane tylko wtedy nakazuje wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, gdy występuje taka potrzeba, a w rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. Organ odwoławczy zauważył jednak, że organ I instancji, jak słusznie podnosi strona skarżąca, popełnił uchybienie proceduralne polegające na naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienie to zostało jednak konwalidowane przez organ odwoławczy, który pismem z dnia 29 listopada 2010r. zawiadomił strony o przysługującym im prawie, informując jednocześnie, że po upływie wyznaczonego terminu organ odwoławczy rozpozna zażalenie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Z powyższego uprawnienia strona nie skorzystała. Skargę na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł pełnomocnik A. K. i R. K. Obok zarzutów podnoszonych wcześniej w zażaleniu na rozstrzygnięcie organu I instancji pełnomocnik skarżących zaskarżonemu postanowieniu zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia: tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy organ odwoławczy w terminie 2 miesięcy nie rozpatrzył zażalenia na postanowienie organu l instancji i organ l instancji nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 15 K.p.a. poprzez brak zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy, jak również art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia 5 października 2010 roku w zakresie naruszenia przez organ l instancji art. 61 ust. 4 K.p.a. oraz poprzez nieuprawnioną argumentację organu II instancji o możliwości konwalidacji błędów organu l instancji w zakresie umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na etapie postępowania przed organem II instancji, wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik skarżących zarzucił także naruszenie art. 107 K.p.a poprzez nieuprawnione twierdzenia organu II instancji w zakresie braku istnienia okoliczności uprawdopodobniających istnienie wątpliwości co do bezstronności pracownika organu l instancji. Na tej podstawie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, a także o zasądzenie od kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę, jako uzasadnioną, należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreśloną kontrolę legalności, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że organy administracji obu instancji naruszyły przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie z powołanymi przepisami organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powyższej regulacji wynika, że istotą postanowienia o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót jest to, że wywiera ono skutki począwszy od daty doręczenia. Od tego momentu biegnie dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy przez organ w trybie powołanych wyżej przepisów art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Termin, o którym mowa ma materialnoprawny charakter, co oznacza, że wniesienie zażalenia na postanowienie nie ma wpływu na upływ tego terminu. Stanowi on bowiem gwarancję dla inwestora, że stan niepewności, co do przyszłości realizowanej inwestycji, będzie trwał do czasu rozstrzygnięcia kwestii możliwości zalegalizowania prowadzonych robót budowlanych, jednak w każdym przypadku nie dłużej niż dwa miesiące od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezskuteczność powyższego terminu oznacza, że postanowienie traci ważność, a zakaz prowadzenia robót budowlanych ustaje. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostanie wniesione zażalenie, to organ II instancji nie może uchylić rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki. Organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie albo je uchylić ze względu na brak podstaw do wstrzymania robót budowlanych i w konsekwencji tego postępowanie umorzyć. Innymi słowy oznacza to, że jeżeli organ II instancji w terminie 2 miesięcy nie rozpatrzy zażalenia na postanowienie organu I instancji i nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, to postępowanie odwoławcze powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (por. wyroki: NSA z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 154/08, LEX nr 516668; NSA z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1558/06, LEX 425365; WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2009r., sygn. akt VIII SA/Wa 600/08, LEX nr 550290; WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2008r., sygn. akt II SA/Gl 914/07, LEX nr 485744, WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008r., sygn. akt II SA/Kr 963/07, LEX nr 505927). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem od chwili doręczenia w dniu 16 lipca 2010r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] rozpoczął swój bieg termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego winien był zatem wydać określoną w przepisach Prawa budowlanego decyzję najpóźniej do dnia 16 września 2010r. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że na postanowienie organu I instancji zostało wniesione zażalenie oraz fakt, że zostało ono uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...]. Istotny jest natomiast fakt, iż w dniu [...] organ nadzoru budowlanego nie był już uprawniony do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, bowiem dwumiesięczny termin do jego wydania, liczony od daty doręczenia postanowienia z dnia [...], ekspirował. W związku z tym, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, należało uznać za zasadny. Skoro zatem organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z uwagi na szczególny charakter postępowania w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to ocena pozostałych zarzutów jest bezprzedmiotowa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast o zwrocie różnicy między wpisem uiszczonym, a wpisem należnym orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. j.m.