II SA/Łd 320/16

Dnia 5 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi D. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu - oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia D. I., od postanowienia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...] odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie dla D. I. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. I., postanowiło utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu 20 października 2014r. D. I. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem S. I. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta O. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", zawiesił postępowanie w sprawie ww. wniosku. Na powyższe postanowienie D. I. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w następstwie rozpoznania skargi D. I. na powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 201/15 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta O. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu sąd stwierdził, iż zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organ podkreślił, iż sąd w powyższym wyroku wskazał, iż termin i tryb złożenia wniosku oraz przesłanki ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r., poz. 567), dalej przywoływanej jako: "ustawa", a postępowanie w sprawie ustalenia prawa do powyższego zasiłku wszczynane jest na wniosek osoby ubiegającej się o ów zasiłek, który może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd podkreślił, iż ustawa weszła w życie z dniem 15 maja 2014r., a zatem termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia biegł do dnia 15 września 2014r. Złożenie wniosku po upływie zakreślonego ustawą terminu skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do ubiegania się o jego przyznanie. W rezultacie oznacza to, że w przypadku jego uchybienia – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – brak jest prawnych możliwości jego przywrócenia. Instytucja przywrócenia terminu ma bowiem zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Termin do złożenia wniosku w rozpoznawanej sprawie miał natomiast charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, iż ograniczał w czasie możliwość dochodzenia prawa podmiotowego, a skutkiem jego upływu było wygaśnięcie uprawnienia. Konkludując sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie o losach wniosku skarżącej w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia podania o ustalenie zasiłku dla opiekuna uzależnione jest wyłącznie od materialnoprawnego charakteru terminu ustanowionego w art. 5 ust. 1 ustawy. Z tego powodu wynik zawieszonego postępowania nie był powiązany z wynikiem innego postępowania. Organy podkreśliły, iż godnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż kwestie związane z terminem złożenia przedmiotowego wniosku zostały uregulowane w art. 8 ustawy stanowiącym, iż organ, który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy winien poinformować osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 tejże ustawy, o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania tego prawa. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy podkreślono, iż organ I instancji pismem z dnia 19 maja 2014r. poinformował, zgodnie z art. 8 ustawy, pełnomocnika skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o konieczności złożenia wniosku, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, w terminie 4 miesięcy od daty wejścia jej w życie. Zawiadomienie to zostało odebrane przez skarżącą osobiście w dniu 23 maja 2014r. Dalej organ wskazał, iż wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna został nadany w dniu 18 września 2014r., a zatem po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy. Organ wskazał nadto, że termin do złożenia powyższego wniosku ma charakter materialnoprawny, zaś takie terminy nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. Przywróceniu mogą podlegać jedynie – w przypadku ich uchybienia – terminy procesowe. Organ podkreślił przy tym, iż skutkiem upływu terminu materialnoprawnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (realizacji) prawa podmiotowego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie wniosła D. I. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotem zaskarżenia jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy). Skarżąca podkreśliła, iż powyższa ustawa wiąże się bezpośrednio z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13 (Dz.U. z 2013r., poz. 1557; OTK-A z 2013r. nr 9, poz. 134), w którym orzeczono, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie których wygasły ex lege dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych są niezgodne z art. 2 Konstytucji R.P. Konsekwencją tego jest aktualność stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na potrzebę przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją R.P., tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013r. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odmawiającym przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna z powołaniem się na niedotrzymanie terminu do złożenia wniosku, zwłaszcza przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności rozpoznawanej sprawy zasadzających się na tym, że wnioskowane świadczenie miało stanowić rekompensatę za niekonstytucyjnie "wygaszone" świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca podkreśliła, iż pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem na czas nieokreślony. Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w ww. wyroku i przyjmując za punkt wyjścia wskazane przez Trybunał zasady konstytucyjne: ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego (a w konsekwencji także stosowanego) przez nie prawa, skarżąca podzieliła pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014r. w sprawie II SA/Po 1118/14 (vide: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego za niedopuszczalne należy uznać ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie: w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia przysługiwały do końca czerwca 2013r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Skarżąca podkreśliła, iż zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, a niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne, a dopiero wtórnie jako świadczenie nowe, bowiem zasiłek ów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Tym samym odmowa przyznania ww. zasiłku osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13, gdyż prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i których nie powinny być pozbawione ze względu na konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne statuowała prawo słusznie nabyte, które było chronione konstytucyjnie i w związku z tym, co do zasady, nie powinno być odebrane, a już zwłaszcza z takich powodów jak zbyt późne złożenie wniosku. Podkreślono przy tym, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa i ze względu na nie m.in. kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość. Dalej skarżąca wskazała, iż sprawa przywrócenia terminu wiąże się z decyzją odmawiającą przyznania zasiłku dla opiekuna, której skarżąca zarzuca; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności uznanie, że termin tam określony jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., - naruszenie treści art. 32 ust 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę jego zastosowania do stwierdzonej dyskryminacji osoby niepełnosprawnej, - naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a w szczególności art. 58 § 1 K.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania w drodze analogii legis. Skarżąca motywując wskazała, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna winien być uznany za termin natury procesowej, bowiem jest w systemie prawa administracyjnego. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu, gdyż stosuje się je przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego. Brak regulacji prawnej w omawianej ustawie o możliwości przywracania terminu do złożenia wniosku przemawia za możliwością stosowania w drodze analogii legis art. 58 – 60 K.p.a. aby stworzyć wyjątkowe możliwości przywracania terminu osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom. Skarżąca wskazała także, że zgodnie z art. 8 i 9 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, zaś nieprawidłowe działania organu administracji nie mogą skutkować szkodą dla zainteresowanego. Skarżąca podkreśliła, iż wyjaśniała okoliczności związane z nie poinformowaniem o konieczności złożenia wniosku zgodnie z dyspozycją zawartą w ustawie. Wskazała, iż organ I instancji nie powinien informować w trybie art. 8 ustawy pełnomocnika skarżącej o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów bowiem nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące zasiłku dla opiekunów, w ramach którego mogłoby dojść do skutecznego umocowania pełnomocnika, a tym samym organ powinien wysłać ww. informacje do skarżącej. Zarzucono, iż w konsekwencji strona nie mogła prawidłowo zastosować się do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem nie była w stanie dochować terminu określonego w tym przepisie. W konsekwencji powyższe naruszenie przez organ I instancji art. 8 ustawy doprowadziło do dokonania przez stronę czynności z uchybieniem termin, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organom stwarzanie pozorów potencjalnie pozytywnego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w warunkach niedotrzymania terminu z art. 35 § 3 K.p.a. Konkludując skarżąca wniosła o najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, a co za tym idzie uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia odmawiającego przywrócenia uchybionego terminu. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające przywrócenia uchybionego terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Oceniając legalność rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wskazać na charakter prawny terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem tylko terminy procesowe – w razie ich uchybienia – możliwe są do przywrócenia w trybie art. 58 – 60 K.p.a. Kwestia ta nie budzi kontrowersji. Skarżąca wskazuje jednak na potrzebę zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przywrócenia terminu dostrzegając z jednej strony procesowy charakter terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, z drugiej zaś widząc potrzebę zastosowania konstrukcji przywrócenia terminu w analogii legis do owego terminu, przy czym nie nazywa owego terminu wprost terminem materialnoprawnym. Udzielając odpowiedzi na pytanie o charakter prawny powyższego terminu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż kwestia ta zastała już w ramach niniejszej sprawy przesądzona w prawomocnym wyroku z dnia 26 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 201/15, którym tutejszy Sąd uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując m.in, iż termin z art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter materialny. Skoro zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.), to w ramach niniejszego postępowania nie ma możliwości formułowania innych, odmiennych ocen. Tym samym uznanie owego terminu za termin procesowy byłoby naruszeniem przepisu art. 153 P.p.s.a. Niezależnie jednak od skutków, jakie w niniejszej sprawie wywiera ocena prawna wyrażona w ww. prawomocnym wyroku, to wskazać należy, iż materialny charakter powyższego terminu jest powszechnie potwierdzany w orzecznictwie sądowoadministracynym (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 49/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2015r. w sprawie II SA/Po 629/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2015r. w sprawie VIII SA/Wa 244/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2015r. w sprawie II SA/Go 542/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa konstatacja jednoznacznie wskazuje, iż przekroczenie terminu z art. 5 ust. 1 ustawy skutkuje wygaśnięciem uprawnienia lub obowiązku, a to oznacza, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 K.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. Tym samym organy zasadnie odmówiły skarżącej przywrócenia uchybionego terminu. Wniosek o rozciągnięcie instytucji przywrócenia terminu i objęcie nią terminu materialnoprawnego poprzez zastosowanie analogii legis nie mógł zostać uznany za godny uwagi, bowiem w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia z luką w prawie usprawiedliwiającą stosowanie tego rodzaju analogii lecz z rozwiązaniem prawnym (terminem materialnoprawnym) odmiennym od tego (terminem procesowym), które umożliwia zastosowanie instytucji przywrócenia terminu. Wyraźnie zróżnicowany charakter owych terminów uniemożliwia rozciągania skutków uchybienia jednego z nich na drugi. Tym samym uchylenie skutków uchybienia terminu materialnoprawnego nie może nastąpić na gruncie regulacji należących do prawa procesowego, a więc m.in. w oparciu o przepisy o przywróceniu uchybionego terminu. Konstatacja powyższa nie podlega weryfikacji na skutek argumentów o konieczności urzeczywistnienia wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13, bowiem to właśnie przepisy ustawy stanowią wykonanie wskazań Trybunału wynikających z powyższego wyroku. Zakreślenie przez ustawodawcę terminu, którego długość wypada uznać za rozsądną, dla możliwości wystąpienia z wnioskiem o zasiłek dla opiekuna nie stanowi przekreślenia wskazań zawartych w ww. wyroku Trybunału, bowiem ustawodawca przewidział dostatecznie długi czas na wystąpienie z wnioskiem o przyznanie nowego zasiłku. Możliwość urzeczywistnienia wskazań Trybunału dodatkowo wzmocnił obowiązkiem organu, o którym mowa w art. 8 ustawy. Tym samym wypada uznać, że ustawodawca stworzył zadowalające prawnie warunki do tego aby zadośćuczynić niekonstytucyjnemu wygaszeniu z dniem 1 lipca 2013r. decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Przekroczenie tych warunków przez stronę postępowania, w szczególności poprzez nie złożenie w terminie wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna nie powinno być zatem pomijane, a taki skutek wywołałaby możliwość stosowania wobec terminu z art. 5 ust. 1 ustawy instytucji przywrócenia uchybionego terminu. Należy natomiast zgodzić się ze skarżącą, iż przepis art. 8 ustawy, jako nakładający obowiązek informowania strony o możliwości złożenia wniosku o przyznanie stosownego zasiłku jeszcze przed wszczęciem postępowania o przyznanie zasiłku dla opiekuna, uzasadniał informowanie wyłącznie skarżącej – nie zaś jej pełnomocnika – o powyższych okolicznościach. Tym niemniej analiza dokumentów z akt niniejszej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż powyższa informacja dotarła do skarżącej. Przesądza to o prawidłowości konkluzji o należytym wywiązaniu się organu I instancji z obowiązku, o którym mowa w art. 8 ustawy. Przy czym wypada podkreślić, iż powyższe ustalenie organów, wobec materialnoprawnego charakteru terminu z art. 5 ust. 1 ustawy, nie ma istotnego znaczenia w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić. LS