II SA/Łd 338/25

Dnia 3 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2025 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 marca 2025 roku znak: SKO.4150.180.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza nr 14/2025 z dnia 30 stycznia 2025 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Zaskarżoną decyzją z 17 marca 2025 r. znak: SKO.4150.180.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 30 stycznia 2025 r. nr 14/2025, znak: UG.6730.98.2024.RG w części dotyczącej stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu (pkt 1), a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że 9 kwietnia 2024 r. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]). Decyzją z 18 lipca 2024 r. nr 111/2024 Prezydent Miasta Zgierza ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożył P.B. wskazując na jej wadliwość, tj. analiza urbanistyczna została przeprowadzona na zbyt dużym obszarze, przyjęte parametry zostały dowolnie określone, nie została wskazana lokalizacja zjazdu, pominięte zostały zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz Inwestor nie przedstawił decyzji środowiskowej zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z 19 września 2024 r. znak: SKO.4150.550.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Zgierza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło mało czytelne wykonanie analizy urbanistycznej, a tym samym brak uzasadnienia dla przyjętych parametrów, brak oceny inwestycji pod kątem ewentualnego zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z 30 stycznia 2025 r., nr 14/2025 Prezydenta Miasta Zgierza ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo- usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] ,[...], [...], [...] i [...] w obr. [...]). W uzasadnieniu organ stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja spełnia przesłanki wynikające z art. 61 u.p.z.p., tj. sklasyfikowany jest w rejestrze gruntów jako grunty zabudowane i zurbanizowane (Bp) oraz jako grunty rolne (RV i RVI), posiada dostęp do drogi publicznej, posiada zabudowę sąsiednią, zapewnione jest zasilanie w media. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Inwestycja będzie realizowana na terenach zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jako uzupełnienie podstawowej funkcji zabudowy. Planowana inwestycja jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem i nie powoduje kolizji urbanistycznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.B. kwestionując ustalone parametry i wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu odwołania Inwestora uchyliło zaskarżoną decyzję w części, a w pozostałej utrzymało w mocy. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że obszar analizy wyznaczono prawidłowo. Wbrew twierdzeniom odwołującego się nie jest niewłaściwym wyznaczenie jej w oparciu o linię poprowadzoną równolegle do drogi poprzez działki objęte wnioskiem tj. nr [...], [...] i [...]. Nie ma znaczenia fakt, że od strony drogi są działki nr [...] i [...] , które oddzielają teren inwestycji na małym fragmencie od drogi oraz, że w dalszej części teren inwestycji obejmuje też działkę [...] i tym samym się powiększa. Działki od strony ulicy powinny być wyznacznikiem dla obliczenia szerokości frontu. Ponadto tabela z parametrami, która jest w aktach sprawy nie zawiera tylko maksymalnych lub minimalnych wartości budynków z obszaru. Organ dodał, że nie wykazano w żaden sposób, by odwołujący się został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bezspornie, w trakcie postępowania administracyjnego nie był wzywany do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, ale sam ten fakt nie daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia normy prawa. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne dotyczy budowy zespołu obiektów handlowo- usługowych, tj. według załączonej koncepcji dwóch budynków o powierzchni użytkowej 1810,50m2 i 2185,00m2 co stanowi łącznie 3995,50m2. Suma powierzchni kondygnacji nadziemnych dla poszczególnych budynków została określona na poziomie: budynek nr 1 - max. 3936 m2 , budynek nr 2 - max. 4751 m2, co stanowi 8687 m2. Bilans terenu został określony na poziomie: powierzchnia terenu inwestycji 11 538m2, powierzchnia zabudowy łącznie - 4344m2, powierzchnia zabudowy budynku nr 1 - 1968m2, a budynku nr 2 - 2376 m2 oraz powierzchnie utwardzone 3787,10 m2. Liczba miejsc postojowych zadeklarowana przez Pełnomocnika Inwestora stanowić będzie ok. 2000 m2, lecz nie więcej niż max. 3000m2. Progi określone w § 3 ust. 1 pkt 56 oraz § 3 ust. 1 pkt 58 nie zostaną przekroczone w ramach inwestycji. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniem Inwestora z 5 lipca 2024 r. inwestycja będzie całkowicie niezależna technologicznie z innym planowanym w sąsiedztwie zamierzeniem, nie będzie powiązana komunikacyjnie oraz pomiędzy planowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi zaplanowano niezbędne mury oporowe. Tym samym inwestycję na działkach objętych niniejszym wnioskiem o pow. 11538m2 należy traktować jako osobne, niezależne przedsięwzięcie inwestycyjne. Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ związany jest treścią wniosku inwestora ale również nie może blokować inwestycji z tytułu hipotetycznych założeń co do jej funkcjonowania. W zakresie możliwości łączenia różnych budynków i inwestycji organ nie ma możliwości ani kompetencji stwierdzenia tego co może stać się w przyszłości na terenach nieobjętych badanym wnioskiem. Na etapie ustalania warunków zabudowy, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym informacji zawartych we wniosku i złożonych przez Inwestora wyjaśnień, stwierdzono, że inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), powoływanego dalej jako: "r.p.z.o.ś.". Jednakże w przypadku późniejszego połączenia tej inwestycji z sąsiednimi przedsięwzięciami, dla których również ustalano warunki zabudowy, w sposób skutkujący powiązaniem technologicznym i utworzeniem jednego zamierzenia inwestycyjnego przekraczającego parametry r.p.z.o.ś., przed uzyskaniem pozwolenia na budowę konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś." i ma zastosowanie w sytuacji, gdy zsumowanie parametrów kilku inwestycji oraz ich wzajemne powiązania technologiczne prowadzą do przekroczenia progów wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, w przypadku planowanego połączenia kilku inwestycji w jedno zamierzenie, z uwzględnieniem ich technologicznego powiązania, konieczna jest każdorazowa analiza skali oddziaływania na środowisko oraz uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych również przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do kwestii ustalonych parametrów organ stwierdził, że zgodnie z przeprowadzoną analizą wyznaczono szerokość elewacji frontowej, która wynika z § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoływanego dalej jako: "r.n.z.". Dopuszczalną szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy (pojedynczego budynku) ustalono w zakresie od 18,0 do 36,0 m uwzględniając w ten sposób występujące w obszarze analizowanym szerokości elewacji (max. 40 m) dla obiektów o zbliżonej funkcji niemieszkalnej (budynki na działce 123 ob. 126), co pozwala na realizację uzupełniającej zabudowy handlowo- usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe. W przypadku wysokości zabudowy mierzonej do głównej kalenicy (lub gzymsu wieńczącego), na podstawie analizy oraz zgodnie z wymogami przepisów urbanistycznych i budowlanych, została ona ustalona na poziomie: min. 6,0 m, max. 8,0 m. Analogicznie parametr wysokości do okapu dla projektowanych budynków ustalono na poziomie min. 6,0 m, max. 8,0 m. Tak określony zakres wysokości uwzględnia średnią arytmetyczną analizy (4,47 m) i mieści się w zakresie wartości minimalnych i maksymalnych dla badanej zabudowy istniejącej (od 2 do 10 m). Zabudowa o wysokości nawet wyższej niż 8 m występuje m.in. na działkach nr [...],[...] i [...] ob. [...] oraz nr [...] ob. [...]. Również budynek handlowo-usługowy na działce [...] ob. [...] ma wysokość 8 m. W obu przypadkach określone parametry pozwalają na zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuację zabudowy obszaru na którym planowana jest inwestycja, nie stanowią naruszenia ładu przestrzennego, wynikają z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie. Nadto organ uzasadnił przyjęte wartości odnosząc się zarówno do średnich wyliczonych z całego obszaru jak i w nawiązaniu do działki nr [...], na której znajdują budynki niemieszkalne, handlowo-usługowe, a zatem o tej samej funkcji co planowana. W kwestii parametru wskaźnika zabudowy Kolegium uznało, że ustalenie go w oparciu o wskaźnika z działki o nr [...] lub [...] nie może stanowić wzorca dla planowanej inwestycji. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, działka ma niewielką powierzchnię. Podobnie na działce nr [...] jest budynek mieszkalny i gospodarczy na stosunkowo niewielkiej działce. Natomiast prawidłowym będzie nawiązanie do zabudowy na działce nr [...], gdzie wskaźnik zabudowy wynosi 0, 37 a budynki mają funkcję handlowo-usługową. Mając zatem na uwadze, że z tabeli wynika że średnia tego parametru z obszaru wynosi 0, 16 organ orzekł w widełkach: 0, 16 do 0, 37. W ocenie Kolegium ustalenie w taki sposób parametrów jest akceptowane i możliwe z puntu widzenia zarówno przepisów jak i ładu przestrzennego. Nowe ustalone dla planowanej inwestycji wymagania znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.B. zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny; 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak zgodności inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi, tj. nakazującymi uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że jako front terenu inwestycji można uznać też tę jego część, która nie przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę oraz brak badania, na jakiej szerokości rzeczywiście będzie odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania analizy architektoniczno-urbanistycznej, która została wykonana w nieprawidłowym, zbyt dużym zakresie przestrzennym; 4. § 6 r.n.z. poprzez ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny i nieodpowiadający wymogom tego przepisu; 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i przekroczenie swobodnej oceny dowodów, w zakresie ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków oraz przyjętego frontu terenu inwestycji; 6. art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczności, że wnioskowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", mimo iż przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie pozwalała na taki wniosek co powoduje, że dokonana ocena dowodów posiada cechy dowolności; 7. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Organ II instancji decyzji, która obarczona jest naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W ocenie skarżącego sprawa stanowiąca przedmiot skargi nie została należycie wyjaśniona, a poczynione błędne ustalenia stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie wskazanego błędnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 1 lipca 2025 r. I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi stwierdzając, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, zatem obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu, co uzasadnia ich uchylenie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca w części i w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...], obr. [...]). Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W kontrolowanej sprawie organ I instancji wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja będzie realizowana na terenach zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jako uzupełnienie podstawowej funkcji zabudowy, czyli jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem i nie powoduje kolizji urbanistycznej, spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 u.p.z.p. oraz jest zgodna z przepisami szczególnymi. Kolegium natomiast zmieniło parametr stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu z 0,20-0,50 na 0,16-0,37, a w pozostałym zakresie podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że ustalenie w taki sposób parametrów jest akceptowane i możliwe z puntu widzenia przepisów i ładu przestrzennego. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że inwestycja nie wpisuje się w zastany na obszarze analizowanym ład przestrzenny, występuje brak zgodności inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi, ustalono parametr szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny i r.n.z. Zarzucił także wadliwe uznanie, że jako front terenu inwestycji można uznać też tę jego część, która nie przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę oraz brak badania, na jakiej szerokości rzeczywiście będzie odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, a w konsekwencji analiza architektoniczno-urbanistyczna została wykonana w nieprawidłowym, zbyt dużym zakresie przestrzennym. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.". Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z 9 kwietnia 2024 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2024 r., bowiem nie utraciło mocy obowiązującej Studium Miasta Zgierza (ostatnio zmienione uchwałą nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza. Ponadto wyjaśnić należy, że 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), powoływanego alej jako: "r.n.z.". Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W rozpoznawanej sprawie terenem inwestycji są działki nr ewid.: [...],[...],[...],[...] i [...], obr. [...] dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, skoro dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania określający dopuszczalne jego przeznaczenie, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy da odpowiedź na pytanie, czy teren może zostać zagospodarowany w sposób i na warunkach określonych przez inwestora. Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach r.n.z., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe, a nawet wymagane, w sytuacji łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Z kolei brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wszystkie ww. przesłanki są spełnione to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy dowód w sprawie wskazując parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) oraz na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami r.n.z. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. W aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza zawierająca zarówno część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 r.n.z. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w skali 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości określonej przez 3-krotną szerokość frontu terenu (89,5 m x 3 = 268,5 m) wokół działek objętych wnioskiem. W ocenie Sądu przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla oceny jego zagospodarowania oraz parametrów występującej w nim zabudowy oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W analizie ujęto zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy oraz w wymaganej skali. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego wskazującego na wadliwe ustalenie frontu terenu inwestycji, a w konsekwencji błędną analizę architektoniczno-urbanistyczną wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Nie budzi wątpliwości, że działka nr ewid. [...] jest drogą publiczną, natomiast z akt sprawy, tj. z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działki nr ewid. [...] oraz [...] są oznaczone symbolem "dr", których władającym jest Skarb Państwa. Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), powoływanego dalej jako: r.e.g.b." grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem dr. Użytek gruntowy oznaczony symbolem "dr" wskazuje zatem, że działka taka jest przeznaczona pod drogę, a więc nieruchomość jest niewątpliwie przeznaczona do celów komunikacyjnych i wypełnia regulację art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Frontem terenu objętego wnioskiem jest zatem odcinek o szerokości 89,5 m (tj. część działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid.[...], [...] i [...]) przylegający do działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...]. Za front działki natomiast prawidłowo nie przyjęto całej długości terenu inwestycji, tj. działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...], biegnącego równolegle do drogi. Nie sposób bowiem przyjąć, że przylegają one do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, skoro są od niej znacznie oddalone. Przechodząc dalej, godzi się wyjaśnić, że zadaniem organu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy obowiązkiem organu staje się przeprowadzenie analizy istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku inwestor uczynił budowę zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi i pylonem reklamowym. W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, handlowo-usługowa, w niewielkim stopniu biurowa i produkcyjna, a także inna, oznaczona jako "pozostałe budynki niemieszkalne", w związku z czym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana inwestycja kontynuuje i uzupełnia funkcję zastaną na analizowanym terenie. Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym (por. wyrok WSA z Poznaniu z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 346/23, CBOSA). Następnie należy wskazać, że wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 r.n.z. Zgodnie z § 4 r.n.z. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono od strony ul. [...] w odległości 10,00 m od granicy z działką drogową. Wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem jest dopuszczalne i wpisuje projektowaną inwestycję w istniejący kontekst przestrzenny. Odnosząc się do kwestii kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy należy wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 1 r.n.z. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu (ust. 2). Odstępstwa od średnich parametrów, jako wyjątki od zasady, powinny być szczegółowo umotywowane, albowiem jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, CBOSA). Mając powyższe na uwadze analizujący organ powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające: 1) na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej; 2) na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej, a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, CBOSA). W przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że wskaźnik istniejący na terenie objętym wnioskiem wynosi od 0,01 do 0,4; średni 0,16. Organ I instancji ustalił ten parametr od 0,2 do 0,5 wskazując, że średnia arytmetyczna nie przekłada się na charakter zabudowy, a w obszarze analizowanym występuje współczynnik wyższy, który wynosi max. 0,4. Organ II instancji dokonał modyfikacji tego parametru ustalając go na poziomie od 0,16 do 0,37. Takie określenie parametru pozostało jednakowoż bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów r.w.t., bowiem nie stanowi ono odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy wyjaśnić, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest ustalenie takich parametrów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości. W konsekwencji możliwe jest przyjęcie parametrów wykraczających poza średnią wynikającą z przeprowadzonej analizy urbanistycznej pod warunkiem, że analiza ta uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowanie ładu przestrzennego oraz uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie, czego w niniejszym przypadku zabrakło. W podobnym tonie należy wypowiedzieć się odnośnie parametru szerokości elewacji frontowej. W § 6 r.n.z. wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W obszarze analizy wartość tego parametru zawiera się w przedziale od 3,00 m do 40,00 m; średnia 8,18 m. Organ ustalił natomiast szerokość elewacji frontowej od 18,0 m do 36,0 m. W uzasadnieniu wskazał, że uwzględnił w ten sposób występujące w obszarze analizowanym szerokości elewacji (max. 40 m) dla obiektów o zbliżonej funkcji niemieszkalnej (budynki na działce [...] ob. [...]), co pozwoliło na realizację uzupełniającej zabudowy handlowo-usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe. Odnosząc się do tak ustalonych wartości należy stwierdzić, że można dopuścić określone typy i parametry zabudowy na działkach, które ze względu na swoje wymiary, mogą wymagać odejścia od wartości średniej (w sprawie średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 8,18 m), jednakże uzasadnienie ustalenia szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa od zasady z § 6 ust. 1 r.n.z. w wartości znacznie odbiegającej od wartości średniej (ustalono 18-36 m) nie może ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że uwzględniono w tym zakresie wniosek inwestora, oraz występujące w obszarze analizowanym szerokości elewacji (max. 40 m), jak i specyfikę typologiczną zabudowy handlowo-usługowej, którą charakteryzują stosunkowo szerokie elewacje frontowe. Organy zobowiązane są ocenić, czy i w jakim zakresie ustalenie wskaźnika o takiej wartości (2-4,5 krotnie większej od wartości średniej) nie będzie zaburzać ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze analizowanym. Ocena ta musi być szczegółowa, a jej wnioski przekonująco uzasadnione, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że organ odniósł przyjęty przedział o wartość maksymalną do budynków o kategorii oznaczonej w analizie numerem 109 (pozostałe budynki niemieszkalne), a planowana zabudowa mieści się w kategorii 103 (budynki handlowo-usługowe), a z analizy wynika, że taki budynek jest jeden i ma on szerokość 14 m. Następnie należy wskazać, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 r.n.z.). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Natomiast geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 r.n.z.). W ocenie Sądu analiza urbanistyczna w tym zakresie została przeprowadzona w sposób wadliwy, albowiem wskazano w niej parametry: wysokości okapu oraz wysokości budynków, a są to pojęcia, które nie zostały określone w r.n.z., które wskazuje kolejno na: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy. Okap to dolna, pozioma krawędź dachu, zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji. Okap jest zatem częścią dachu, a nie częścią elewacji frontowej budynku, której wysokość ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wysokość budynku nie jest w każdym przypadku tożsama z wysokością głównej kalenicy. W konsekwencji dokonane w tym zakresie ustalenia należy uznać za dowolne. Organ analizował nieznane r.n.z. parametry, a więc ustalenia w tym zakresie są wadliwe. Pozostałe parametry w zakresie geometrii dachu (układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) również nie zostały ustalone, a organ ograniczył się jedynie do badania kąta nachylenia. Organy nie wskazały w analizie jakichkolwiek danych pozwalających na weryfikację prawidłowości treści decyzji w tym zakresie. Sąd podzielił również zarzut skarżącego odnoszący się do braku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku zgodności z przepisami odrębnymi. Przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.". Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.). Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając m.in. powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), powoływanego dalej jako: "r.p.z.o.ś." do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.z.o.ś. stanowi natomiast, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Z wykładni ww. przepisów wynika, że nie tyle chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 183/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 458/19, CBOSA). Regulacja § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.z.o.ś. ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 510/21, CBOSA). Jeżeli zatem wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, którą z kolei można wydać po uzyskaniu decyzji środowiskowej, to nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Nieuzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj. zgodności z przepisami odrębnymi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 567/21, CBOSA). Sądowi z urzędu wiadome jest, że działki objęte niniejszym postępowaniem oraz przyległe im działki objęte są trzema różnymi postępowaniami w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku lub budynków handlowo-usługowych. W tutejszym Sądzie zarejestrowano bowiem 3 sprawy ze skarg P. B. na decyzje Kolegium w sprawie ustalenia warunków zabudowy: II SA/Łd 366/25 (niniejsza), II SA/Łd 457/25 (dot. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem oraz murami oporowymi, pylonem reklamowym przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]) oraz II SA/Łd 547/25 (dot. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą instalacyjną i komunikacyjną w tym parkingiem, wiatą śmietnikową, wiatą na wózki zakupowe, pylonem reklamowym, murami oporowymi oraz abonencką stacją transformatorową przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]), przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]) oraz na terenie działki nr ewid. [...], obr. [...]. Analizując niniejszy wniosek organ stwierdził, że pojedyncza inwestycja nie przekracza wskaźników określonych w r.p.z.o.ś., zatem przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ swoje stanowisko oparł na twierdzeniu inwestora (pismo z 5 lipca 2024 r.), że inwestycja będzie całkowicie niezależna technologicznie z innym planowanym w sąsiedztwie zamierzeniem, nie będzie powiązana komunikacyjnie oraz pomiędzy planowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi zaplanowano niezbędne mury oporowe. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest przedwczesne, albowiem rolą organu jest zbadanie we własnym zakresie czy przedsięwzięcia te są ze sobą powiązane technologicznie, a więc ocenić takie okoliczności jak: infrastruktura, cel, zależności, okoliczności towarzyszące, itp. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. przez "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko" polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (w tym również na wydobywaniu kopalin), przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (por wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 713/16, CBOSA). Przepis ten ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest zatem dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części (elementy odrębne konstrukcyjnie lub technologicznie), etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Powyższej okoliczności nie przekreśla również fakt realizowania działań inwestycyjnych przez różne podmioty, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Brak jest ustawowej definicji pojęcia powiązania technologicznego, jednak zgodnie przyjmuje się, że jest nim taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość ukierunkowaną na ten sam cel gospodarczy. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2681/20, CBOSA). Powiązaniem technologicznym jest zatem związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tę samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. prowadziłoby do sytuacji w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Przyjęcie takiej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przeczy określonemu w Konstytucji RP obowiązkowi władzy publicznej ochrony środowiska (art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 530/15, CBOSA ). Mając na uwadze wskazane okoliczności sprawy w szczególności treść wniosku złożonego przez Inwestora, treść pozostałych wniosków (w tym jeden pochodzący od tego samego Inwestora), czas ich składania, okoliczności sprawy, przedmiot i charakter planowanych inwestycji, czy też ich umiejscowienie na sąsiadujących ze sobą działkach, organ powinien jednoznacznie i we własnym zakresie ocenić czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i czy stanowi ono składową większego założenia inwestycyjnego oraz czy w takim przypadku będzie stanowiło centrum handlowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni przekraczającej 2 ha zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b r.p.z.o.ś. W niniejszej sprawie takiego rozstrzygnięcia zabrakło, a stanowisko organu zostało oparte wyłącznie na wypowiedzi Inwestora. Niniejsza okoliczność będzie natomiast kluczowa dla oceny czy doprowadziło to do ominięcia procedury związanej z dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jako całości. Dodać przy tym należy, że przy stosowaniu przepisów dotyczących ochrony środowiska winny być one każdorazowo interpretowane w duchu zasady przezorności i zapobiegania (art. 6 p.o.ś.). Obowiązkiem organu będzie zatem jednoznaczne zbadanie i wyjaśnienie czy planowana inwestycja wraz z pozostałymi może stanowić jedno przedsięwzięcie tworzące kompleks zabudowy czy też nie mogą być one tak zakwalifikowane. Na marginesie Sąd zauważa, że zastosowanie murów oporowych nie może stanowić podstawy oceny odrębności inwestycji z tego względu, że jest to konstrukcja budowlana zabezpieczająca teren przed osuwaniem się ziemi, a więc obiekt, którego dominującą funkcją jest powstrzymywanie parcia gruntu, a nie samo ogrodzenie działki bądź też wydzielenie terenu uzasadniające odrębność inwestycji. Mając na uwadze wszystkie przytoczone powyżej uwagi godzi się stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie warunków zabudowy wydane zostały z naruszeniem przytoczonego prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że ustalenia organów w zakresie spełniania warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyroki WSA w Łodzi: z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 906/23 oraz z 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 560/24, CBOSA). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku dokonując prawidłowej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska. Obowiązkiem organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy zawierającego kompleksowe uzasadnienie przyjętego stanowiska. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. dc