II SA/Łd 350/18

Dnia 29 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2017 roku w sprawie II SAB/Łd 292/16 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2017 roku w sprawie II SAB/Łd 292/16; 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących S .M. i U. Z. sumy pieniężne w kwotach po 1.000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B. U. Z. i S. M. wnieśli skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2017 roku, sygn. II SAB/Łd 292/16 domagając się: 1. wymierzenia organowi grzywny; 2. przyznania na rzecz skarżących sum pieniężnych w wysokości nie niższej niż po 10.000 zł; 3. zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autorzy wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 roku, sygn. II SAB/Łd 292/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. Orzeczenie uprawomocniło się dnia 17 czerwca 2017 roku. W zakreślonym przez Sąd terminie organ aktu nie wydał, co więcej nie wydał go do dnia wniesienia skargi pomimo, że od uprawomocnienia się wyroku upłynął okres ponad 8 miesięcy. Skarżący w dniu 26 lutego 2018 roku wezwali organ do wykonania ww. wyroku, po czym w dniu 27 lutego 2018 roku skierowali skargę w tym przedmiocie. Organ swoim działaniem lekceważy orzeczenia Sądu, co uzasadnia przyznanie skarżącym sum pieniężnych w kwocie nie niższej niż po 10.000 zł dla każdego ze skarżących. Przyznanie takich kwot – zdaniem skarżących – znajduje uzasadnienie w kolejnym okresie zwłoki w wykonaniu przez organ zobowiązania nałożonego przez Sąd, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek reakcji organu w prowadzonym postępowaniu. Jak następnie podkreślili skarżący, po 7 latach prowadzenia postępowania okazuje się, że organ albo nie podejmuje żadnych, albo podejmuje czynności w formie poigrywania sobie prawami skarżących i samym prawem. Postępowanie w sprawie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z zasadą szybkości postępowania, a te które podjął mają charakter pozorny i jak się okazuje sprowadzające postępowanie do punktu wyjścia. Skarżący wyrazili także swoje niezadowolenie z wysokości dotychczas przyznawanych sum pieniężnych, bowiem – w ich ocenie – przyznanie kwoty 700, czy 1.500 zł nie rekompensuje im poniesionych strat i szkód, ani nie odnosi skutku w zakresie zmobilizowania organu do załatwienia sprawy. Dla skarżących wspomniane kwoty nie są rekompensatą za pozbawienie go obywatelskich praw konstytucyjnych przez konstytucyjny organ państwa. Skarżący domagają się zasądzenia na ich rzecz kwot pieniężnych w wysokości nie mniejszej niż po 10.000 zł uważając, że taka kwota będzie stanowiła realną rekompensatę za pozbawienie ich godności, praw konstytucyjnych i wieloletnie upokorzenia, jakimi są darzeni wskutek zachowania organu administracji państwa przez okres ponad 7 lat. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach stanowiska organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w konkluzji, iż organ postanowieniem z dnia [...], nr [...] nałożył na A S.A. obowiązek wykonania ekspertyzy (wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) stanu technicznego przyłącza elektroenergetycznego, zbierał materiał dowodowy i stosował środki przymusu względem inwestora, który uchylał się wykonania ww. postanowienia. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 roku organ wskazał, iż w dniu [...] wydał decyzję nr [...] nakazującą A S.A. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 29 czerwca 2018 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Przy czym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 154 § 4 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 roku i w drugim półroczu 2017 roku (M.P. poz. 199), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2017 roku wyniosło 3.731,13 zł. Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a.). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnili tej czynności kierując do organu, w dniu 26 lutego 2018 roku, stosowne wezwania, a następnie skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 27 lutego 2018 roku. Z powyższego wynika, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że tenże nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W stanie faktycznym sprawy skarżący wnieśli o wymierzenie organowi –Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2017 roku w sprawie II SAB/Łd 292/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wspomnianym wyrokiem, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W punkcie drugim wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa a bezczynność bez rażącego naruszenia prawa, a w punkcie trzecim wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł i – w punkcie czwartym – przyznał od organu sumę pieniężną na rzecz każdego ze skarżących w kwocie po 1.500 zł. Natomiast w ostatnim punkcie wyroku Sąd zasądził na rzecz skarżących od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok jest prawomocny od dnia 17 czerwca 2017 roku. Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 5 lipca 2017 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu trzydziestodniowy termin ekspirował zatem z dniem 4 sierpnia 2017 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia 4 sierpnia 2017 roku organ nie wydał aktu w sprawie dotyczącej legalności budowy linii energetycznej do budynku mieszkalnego, co więcej organ nie uczynił tego także po dniu 4 sierpnia 2017 roku. W sprawie dopiero w dniu [...] organ wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące gestora sieci energetycznej do wykonania – w terminie do dnia 8 września 2017 roku – ekspertyzy stanu technicznego napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego. Wspomniane rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie terminu wynikającego z wyroku II SAB/Łd 292/18, co już uzasadnia stanowisko, że organ sprawy nie załatwił, zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Ponadto – co także należy dostrzec – przywołane postanowienie z dnia [...] nie kończy postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Z informacji uzyskanych od organu (pismo z dnia 25 kwietnia 2018 roku) wynika, że dopiero w dniu [....] wydał on decyzję nr [...] nakładającą na gestora sieci obowiązek wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 29 czerwca 2018 roku. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja – jak słusznie zauważają skarżący – prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie może być konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Okoliczności takie jak stopień skomplikowania sprawy, czy trudności kadrowe organu mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w punkcie pierwszym wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zaakcentować należy, iż bezczynność organu na miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem – mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżących w określonym terminie prawomocnym wyrokiem oraz pomimo nałożenia na organ z tego tytułu grzywny – tenże nie zakończył postępowania. W ocenie składu orzekającego czynności podejmowane przez organ przesądzają o tym, że bezczynność organu osiągnęła kwalifikację rażącego naruszenia prawa. Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżących sum pieniężnych w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd ocenił jednak, że kwota określona w wyroku będzie w tym zakresie odpowiednia. Niewątpliwie Sąd podziela argumenty wskazane przez autorów skargi w tym zakresie, niemniej nawet w tej sytuacji składowi orzekającemu nie może z pola widzenia umykać ilość i wysokość każdej poszczególnej grzywny i sum pieniężnych, do których zapłaty zobowiązany jest organ. Spojrzenie na sprawę również w tym aspekcie przesądziło o uwzględnieniu wniosków skarżących jedynie w części. Z treści powołanego przepisu art. 154 § 7 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać". Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed Sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, Sąd przyznał na rzecz skarżących kwoty określone w wyroku, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Jeżeli skarżący szacują wartość doznanej przez siebie straty (w wyniku bezczynności organu, oczekiwania na załatwienie sprawy) na wyższym poziomie niż przyznania suma pieniężna, mogą dochodzić swoich praw występując ze stosownym powództwem przed sądem powszechnym. Suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. nie ma na celu wyrównania pełnej szkody, czy doznanego uszczerbku. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W kolejnym punkcie Sąd stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. M.K.