II SA/Łd 355/16

Dnia 26 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 68/15 w przedmiocie bezczynności organu dotyczącej samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 4.000 (cztery tysiące) złotych; 2) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 3) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 28 września 2015 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 68/15, wnosząc o: pkt 1 - wymierzenie organowi grzywny; pkt 2 - przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu; pkt 3 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę S. M. wyjaśnił, że wspomnianym wyżej wyrokiem WSA w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący w dniu 18 września 2015 r. wezwał organ do jego wykonania. Przed złożeniem skargi skarżący dokonał wglądu w akta sprawy celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, zachodzi uzasadniona potrzeba skierowania skargi, ponieważ wymierzona organowi wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. grzywna w drastycznie, zdaniem skarżącego, niskiej wysokości 200 zł skutku żadnego nie przyniosła. Wnioskując o przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej S. M. wniósł, aby sąd uwzględnił pozostawanie organu w zupełnej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem i wyroków sądowych. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem wnoszenia skarg do sądu nie pozostało mu żadne uprawnienie do tego, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. W dniu 11 maja 2016 r. S. M. zwrócił się do sądu z wnioskiem o rozpoznanie skargi w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a., z uwagi na nie budzący uzasadnionych wątpliwości stan faktyczny i prawny sprawy. Ustosunkowując się na wezwanie sądu do powyższego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 21 lipca 2016r. nadesłał skargę wraz z odpowiedzią na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A nr 6c, na działce nr 340/24. Dalej organ wskazał, że wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 68/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S.M. na bezczynność, zobowiązał PINB do zakończenia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S.M. na bezczynność z dnia [...] wyznaczył dodatkowy termin na zakończenie przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do przedmiotowej skargi PINB w B. wyjaśnił, że okoliczność bezczynności, czy też niezachowania ustawowych terminów w postępowaniu jest od niego niezależna. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. W dniu 13 października 2016 r. skarżący złożył pismo, w którym zmienił żądanie zawarte w skardze w przedmiocie należności na rzecz skarżącego z tytułu niewykonania wyroku domagając się przyznania sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 5000 zł. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że deprecjonowanie przez organ obowiązków musi prowadzić do zasądzenia przez sąd dla stron zadośćuczynienia za krzywdę spowodowaną prześladowaniem i wykluczeniem ze społeczeństwa poprzez zaniechanie stosowania wobec nich prawa powszechnie obowiązującego. Na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. Natomiast skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powyższego wynika, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. Natomiast warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Zasadą jest, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, pismem z dnia 18 września 2015 r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 68/15. Zatem skarga jest dopuszczalna. Rzeczonym wyrokiem sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. w terminie 14 dnia od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponadto sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu z tego tytułu grzywnę w wysokości 200 złotych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 28 sierpnia 2015 r. i w zakreślonym wyrokiem sądu terminie nie załatwił wniosku skarżącego. Zresztą do dnia wniesienia skargi jedyną podjętą przezeń czynnością było skierowanie pisma z dnia 15 września 2015 r. do Starostwa Powiatowego w B. Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru o udzielenie informacji dotyczących działek nr ewid. 340/26, 340/4, 340/27, 340/3, 340/25, 340/45. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14 i 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 393/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustalonym stanie faktycznym sprawy bezspornie wniosek S.M. o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając stan faktyczny sprawy sąd w punkcie 1 wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a wymierzył grzywnę w wysokości 4000 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do podjęcia działań w celu wykonania wyroku tutejszego sądu z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 68/15. W punkcie 3 wyroku sąd w trybie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle ustaleń nie może budzić wątpliwości. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w punkcie 2 skargi, zmienionego treścią pisma z dnia 13 października 2016 r., sąd w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2000 zł. Nie kwestionując faktu braku stosownych działań ze strony organu zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego, a jednocześnie – do wykonania prawomocnego wyroku, sąd miał na uwadze również wielość spraw, która jest kierowana przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a w konsekwencji - także do WSA w Łodzi. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie 4 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. IB