II SA/Łd 360/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. P. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] roku orzekł o przypisaniu do zwrotu przez W. P. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku w kwocie 3.162,03 zł, w tym kwota główna 2.632 zł i odsetki ustawowe wyliczone na dzień wydania decyzji w wysokości 530,03 zł. Organ wskazał, że do kwoty 3.162,03 zł należy doliczyć kwotę odsetek licząc od dnia 16 października 2010 roku do dnia spłaty, za każdy dzień 0,94 zł. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie kwestionowała jej treści w drodze odwołania. W dniu 9 listopada 2010 roku W. P. wykonała decyzję z dnia [...] roku przekazując na konto właściwego organu pomocy społecznej kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] roku zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] roku w ten sposób, że orzekł o przypisaniu do zwrotu przez W. P. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku w kwocie 4.172,26 zł, w tym kwota główna 2.632 zł i odsetki ustawowe (wyliczone na dzień 9 listopada 2010 roku) w kwocie 1.540,26 zł. Organ wskazał, iż z racji tego, że strona w dniu 9 listopada 2010 roku dokonała zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi, do spłaty pozostała kwota odsetek ustawowych od spłaconej kwoty głównej w wysokości 1.540,26 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. podniosła, iż jest ona sprzeczna z treścią art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek. Pewność obrotu prawa oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wymagają, by raz wydana decyzja określająca wysokość zobowiązania nie była później modyfikowana na niekorzyść strony. Taka praktyka ogranicza stronie możliwość racjonalnego podejmowania decyzji co do składania ewentualnych środków odwoławczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 23a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.), marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w sprawach do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 30 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dalej organ odwoławczy wskazał, że z dniu [...] roku organ I instancji wydał decyzję, w której orzekł o przypisaniu do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi. W dniu 9 listopada 2010 roku odwołująca się dokonała zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi, wyliczonymi na dzień dokonania wpłaty. Wpłaconą kwotę zaliczono na poczet spłaty kwoty głównej oraz część odsetek ustawowych wynikających z decyzji. W związku z faktem zwrotu przez odwołującą się nienależnie pobranych świadczeń, organ I instancji doliczył wysokość odsetek za okres od dnia [...] roku do dnia 8 listopada 2010 roku, co w konsekwencji spowodowało ustanie naliczania odsetek od dnia 9 listopada 2011 roku. W tej sytuacji organ I instancji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prawidłowo zmienił własną decyzję z dnia [...] roku, w ten sposób, że orzekł o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za dany okres w kwocie 4.172,26 zł, w tym, kwota główna 2.632,00 zł i odsetki ustawowe 1.540,26 zł, co oznacza, że do zapłaty odwołującej się pozostała kwota odsetek wyliczonych na dzień 9 listopada 2010 roku w wysokości 1.540,26 zł. W skardze W. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie, a w szczególności art. 6, 7, 8, 11, 15 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona wskazała, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do istoty sprawy i zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność (zgodność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu Postępowania Administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się dwóch rodzajów uchybień. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto organy administracji dopuściły się naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co poskutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji II, jak i I instancji. Na wstępie przypomnieć należy, iż w niniejszej sprawie organ I instancji ostateczną decyzją przypisał skarżącej do zwrotu kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie, na którą składała się należność główna i odsetki za zwłokę określone także na przyszłość do dnia spełnienia świadczenia. Strona skarżąca dokonała spłaty tak określonych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W dalszej kolejności, organ I instancji powołując się na przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonał zmiany własnej ostatecznej decyzji orzekającej o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią § 1 tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tytułem wstępu, cytując ugruntowane poglądy orzecznictwa należy wskazać, że zastosowanie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek – brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2007 roku, II SA/Bd 389/07, Lex Nr 425407). Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 roku, I OSK 553/06, Lex Nr 348253). Co więcej tryb określony w komentowanym przepisie może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 roku, I OSK 607/10, Lex Nr 784233; z dnia 26 stycznia 2007 roku II OSK 232/06, Lex Nr 341253; z dnia 11 października 2005 roku I OSK 815/05, Lex Nr 217423; z dnia 14 czerwca 2005 roku, OSK 1667/04, Lex Nr 171686; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 roku, II SA/Kr 531/09, Lex Nr 553096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 roku, I SA/Wa 1417/06, Lex Nr 417709 i inne). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wypada wskazać, że decyzja z dnia [...] roku, którą zmienił organ I instancji nie miała charakteru uznaniowego. Po raz kolejny zwrócić uwagę należy, że organ mocą decyzji z dnia [...] roku orzekł o przypisaniu skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Decyzja taka była konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć orzekających o braku uprawnienia do świadczeń rodzinnych i o uznaniu pobranych świadczeń za nienależne. W tych rozstrzygnięciach organ ustalił, że stronie nie przysługiwało prawo do określonych świadczeń precyzując okres i wysokość świadczeń. Wynika z tego, że na etapie orzekania o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń organ dokonał tylko matematycznego wyliczenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. W obliczu tego należy stanowczo stwierdzić, że w takim postępowaniu nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Tym samym do decyzji z dnia [...] roku nie znajdował zastosowania tryb nadzwyczajny określony w przepisie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być zastosowany w sprawie także z innego powodu. Jak wprost stanowi brzmienie przepisu, może on mieć jedynie zastosowanie do ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. "Nabycie prawa" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć szeroko, a zatem obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja nakłada na stronę obowiązek, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Pogląd taki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 roku, II SA/Wa 51/08, (Lex Nr 507772) i należy z takim stanowiskiem zgodzić się. Reasumując należy wskazać, że skoro decyzja z dnia [...] roku przypisywała skarżącej do zwrotu kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami, to na mocy tego rozstrzygnięcia na stronę skarżącą został nałożony obowiązek zwrotu określonej sumy pieniędzy – jako korelat prawa nie zwracania wyższej sumy pieniędzy. Wynika z tego, że również w powyższym zakresie nie zostały spełnione prawne przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę także na okoliczność, iż przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego określając przesłanki jego zastosowania wskazuje jednoznaczne, iż ostateczna decyzja może być zmieniona gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym zakresie organy orzekające w ogóle nie wykazały zaistnienia żadnej z tych przesłanek, ba organy nawet nie dostrzegły potrzeby badania owych przesłanek. W ten sposób bez wątpienia naruszyły także przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść przepisu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ocenić należy, iż decyzja datowana na dzień [...] roku zawierała pełne rozstrzygnięcie o odsetkach. W treści owej decyzji organ określił bowiem kwotę należności głównej, stanowiącej podstawę wyliczenia odsetek, wyliczył odsetki na dzień wydania rozstrzygnięcia, jak i wskazał sposób liczenia odsetek na przyszłość (czyli po wydaniu decyzji, a do dnia jej wykonania). Oceny, iż decyzja zawierała pełne rozstrzygnięcie o odsetkach w żaden sposób nie zmienia uznanie organu, że odsetki zostały określone w sposób błędny. Warto w tym miejscu podkreślić, iż w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe. Takie rozstrzygnięcia powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych – np. art. 145 bądź art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli organ uznał, że odsetki wyliczone w decyzji z dnia [...] roku były określone w sposób błędny uprawniony był do zastosowania trybu nadzwyczajnego, ale z całą pewnością nie przepisu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego W tej sytuacji należy uznać, że organ oprócz tego, że orzekał w sprawie mimo braku spełnienia przesłanek z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, to nadto orzekł po raz drugi w tej samej sprawie. Nie dokonał bowiem, tak w podstawie faktycznej, jak i w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zmiany żadnego istotnego elementu, od którego byłby uzależniony sposób ustalania odsetek za opóźnienie w świadczeniu. Dla podstawy faktycznej wydania decyzji przez organ nie ma znaczenia okoliczność spłaty zadłużenia przez stronę skarżącą. Organ w rozstrzygnięciu z dnia [...] roku w sposób wyczerpujący określił wysokość odsetek i sposób ich naliczania. W tej sytuacji decyzja ta nie wymagała wydania żadnego dalszego aktu prawnego ją uszczegóławiającego. Jeśli zatem organ bez zmiany okoliczności prawnych i faktycznych, wydał nowy akt w sprawie już rozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że orzekł ponownie w sprawie, w której wydał już ostateczną decyzję. Rozstrzygnięcie takie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten bowiem stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy rozstrzygniętej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 roku, II OSK 931/09, Lex Nr 597967). Z tych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. k.o.