II SA/Łd 364/11

Dnia 13 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zwrotu należnie wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. r. nr [...] w sprawie zwrotu należności wypłaconych w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r., tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na osobę uprawnioną W. W. w kwocie 3.232,89 zł wraz z należnymi od tejże kwoty odsetkami, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zmianami) i art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. Nr 1 z 2009 r. poz. 7 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o zwrocie należności wypłaconych w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r., tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na osobę uprawnioną W. W.. Do zwrotu powyższych świadczeń w kwocie 3.232,89 zł wraz z należnymi od tejże kwoty odsetkami, organ l instancji zobowiązał M. W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano na treść art. 27 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z treścią powyższych przepisów, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z należnymi odsetkami. Jak stwierdził organ l instancji, świadczenia w niniejszej sprawie przyznane zostały na rzecz osoby uprawnionej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [..] r. W oparciu o powyższą decyzję, w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. osobie uprawnionej wypłacono kwotę 4800 zł. Po odliczeniu kwot zwrotów dokonanych przez M. W. na konto wierzyciela, do zwrotu pozostała kwota 3232,89 zł, wraz z należnymi od tejże kwoty odsetkami ustawowymi. Wykonując zalecenia zawarte we wcześniejszych kasatoryjnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...], organ l instancji odniósł się do przedstawianych przez stronę w toku postępowania okoliczności, dokumentów oraz twierdzeń co do zmiany wysokości należnych świadczeń alimentacyjnych. Skarżący podnosił bowiem, iż mocą ugody zawartej z M. K. – matką W. W. w dniu 26 marca 2008 r., w trakcie procesu karnego, wysokość należnych alimentów zmniejszono do kwoty 100 zł miesięcznie. Jako dowód powyższego skarżący przedłożył w toku postępowania odpis protokołu rozprawy głównej. W ocenie organu l instancji, dokument ten nie może stanowić podstawy do zmiany wysokości świadczeń podlegających zwrotowi. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dokumentem takim może być wyłącznie tytuł wykonawczy pochodzący lub zatwierdzony przez sąd. Organ I instancji wskazał także, iż w dniu 31 sierpnia 2010 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. , przed którym toczyła się wskazana powyżej sprawa o udzielenie informacji odnośnie rzekomej ugody zawartej w toku rozprawy. Pismem z dnia 28 września 2010 r. Sąd Rejonowy dla Ł. , VI Wydział Karny wskazał na brak możliwości zawarcia ugody w przedmiocie świadczeń alimentacyjnych przed sądem karnym oraz na wiążącą moc orzeczeń sądu rodzinnego w tym zakresie. W ocenie organu l instancji, jedyną podstawą określającą zobowiązania alimentacyjne w niniejszej sprawie jest wyrok Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [..] r. sygn. akt [...], zobowiązujący skarżącego do łożenia na utrzymanie dziecka kwoty 400 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o wysokości kwoty należnej do zwrotu w oparciu o wysokość alimentów ustaloną w ugodzie z dnia 26 marca 2008 r., bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący polemizował ze stanowiskiem organu l instancji wskazując, iż wysokość świadczeń alimentacyjnych określona może zostać drodze dowolnej umowy, zawartej w dowolnej formie, zgodnie z przepisami prawa cywilnego i nie jest tutaj konieczna ingerencja sądu. Co więcej, ingerencja taka byłaby niecelowa, w sytuacji gdy strony same porozumiały się co do wzajemnych obowiązków. Na poparcie powyższej tezy skarżący przedstawił szereg tez wyroków sądowych z zakresu umownego powstania obowiązku alimentacyjnego i podkreślił zarazem, iż to na wierzycielu ciąży obowiązek uzyskania klauzuli wykonalności dla zawartej ugody, w przypadku gdy dłużnik nie wywiązuje się ze swych zobowiązań. W ocenie skarżącego Maja Kawecka bezpodstawnie prowadziła egzekucję alimentów w oparciu o wyrok sądu, który następnie - mocą zawartej pomiędzy stronami umowy, został zmieniony. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zasadności zobowiązania dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych przez organ właściwy wierzyciela na rzecz osób uprawnionej. Postępowanie niniejsze sprowadza się do ustalenia w jakiej wysokości świadczenia zostały osobie uprawnionej w danym okresie wypłacone oraz w jakiej części świadczenia te zostały ewentualnie przez dłużnika alimentacyjnego zwrócone organowi właściwemu wierzyciela. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest więc ocena zasadności przyznania osobom uprawnionym prawa do świadczeń, kwestia ta wynika bowiem z odrębnego rozstrzygnięcia, ostatecznego na obecnym etapie postępowania. Powoływane przez skarżącego argumenty odnośnie - w jego ocenie - nienależnego pobierania świadczeń przez M. K., pozostają zatem poza zakresem rozpoznania w toku niniejszej sprawy. Kolegium stanęło na stanowisku, iż na obecnym etapie postępowania nie jest kompetentne do rozstrzygania w tym względzie. Organ II instancji podniósł, iż bezspornie w zastępstwie skarżącego były wypłacane przez państwo świadczenia alimentacyjne na dziecko - W. W.. Świadczenia te wypłacano na postawie ostatecznej i wykonalnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. i dopóki decyzja przyznająca owe świadczenia pozostaje w mocy oraz w obrocie prawnym, dłużnik zobowiązany jest do ich zwrotu, wraz z należnymi odsetkami. Mając jednakże na względzie powoływane przez skarżącego okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poinformowało skarżącego, iż możliwym jest złożenie przez niego wniosku o wznowienie postępowań administracyjnych w przedmiocie przyznania M. K. świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie organ zauważył, że na obecnym etapie postępowania, rozstrzygnięcie przyznające uprawnionemu - W. W. świadczenia alimentacyjne jest prawomocne, co w konsekwencji rodzi po stronie dłużnika obowiązek ich zwrotu. Dalej organ podniósł, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał M. K. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - W. W.. Świadczenia powyższe przyznano na okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. W oparciu o powyższe rozstrzygnięcia, w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. wypłacane było świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej - W. W.. Łączna kwota wypłaconych w powyższym okresie świadczeń wynosi 4.800 zł (12 miesięcy x 400 zł). W okresie powyższym, skarżący dokonał częściowej wpłaty tytułem zwrotu ciążących na nim należności. Po uwzględnieniu dokonanych wpłat – w ocenie organu - do zwrotu pozostało kwota 3232,89 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i powtórzył argumenty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to rzutuje zaś na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. Nr 1 z 2009 r. poz. 7 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.o.u.a Skarżący w toku niniejszego postępowania podnosił, że M. K. – matka dziecka zataiła istotną okoliczność zmiany wysokości alimentów ustalonych w nowej kwocie na rozprawie przed sądem w postępowaniu karnym. Organ odwoławczy szczegółowo i wszechstronnie ustosunkował się do tego faktu i rozważania te Sąd w pełni podziela. Nie ulega wszak wątpliwości, iż świadczenia na rzecz W. W. wypłacane były z funduszu alimentacyjnego w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [...] r., która podlegała wykonaniu. Decyzja ta nie została w żaden sposób wzruszona, a zatem dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do ich zwrotu wraz z należnymi odsetkami. Należy tylko dodać, że skarżący nie skorzystał również z możliwości wystąpienia z powództwem przewidzianym w art. 840 K.p.c. o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego obejmującego wyrok określający wysokość alimentów na kwotę 400 zł miesięcznie. Pomimo bezzasadności argumentacji podniesionej w skardze zaskarżona decyzja, oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać, jako wydane z naruszeniem prawa. Skoro skarżący kwestionował wysokość należności podlegającej zwrotowi, Sąd zobligowany był zweryfikować prawidłowość naliczenia kwoty wskazanej w decyzji organu I instancji. Organy obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji powołały art., 27 ust. 1 p.o.u.a., zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, przy czym ust. 1a stanowi, iż odsetki naliczane są od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 tej ustawy - organ właściwy wierzyciela po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika ustawowy obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1) oraz obowiązek organu wydania stosownej decyzji o zwrocie świadczeń w sytuacji, gdy zakończy się okres wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego lub zostanie uchylona decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 2). Analiza powyższych przepisów pozwala nadto na stwierdzenie, iż decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy zostały wypłacone świadczenia, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 p.o.u.a. organ nie może badać zarówno sytuacji majątkowej zobowiązanego, jak i oceniać potencjalnej możliwości wykonania decyzji. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 K.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organów obu instancji nie spełniają przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają bowiem uzasadnienia odpowiadającego wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 K.p.a. wskazując jedynie kwotę wypłaconych świadczeń – 4800 zł, kwotę 3232,89 zł powstałą po potrąceniu dokonanych przez skarżącego wpłat oraz łączną kwotę odsetek -713,49 zł. Przedstawione powyżej regulacje prawa materialnego jednoznacznie przesądzają o zakresie niezbędnych ustaleń, jakie winien poczynić, a następnie uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji organ administracji, do jakich należy nie tylko globalna wysokość wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń, lecz nadto wysokość dokonanych w okresie świadczeniowym wpłat do funduszu w rozbiciu na poszczególne wpłaty i wypłaty oraz wskazanie dat poszczególnych operacji. Dopiero poczynienie takowych ustaleń i przedstawienie ich przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji pozwoli bowiem stronie (a także organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu) na dokonanie faktycznej kontroli ich prawidłowości, a także na zweryfikowanie prawidłowości naliczenia przez organ odsetek. Oczywistym przy tym jawi się, iż w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 2 p.o.u.a. winny zostać wyliczone odsetki należne na dzień jej wydania, wraz ze wskazaniem na podstawie jakiej stopy procentowej, w jakiej wysokości, od jakich kwot i od jakich dat odsetki te są naliczane. Notatka służbowa z dnia 14.10.2010 r. znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego stanowiąca wyliczenie kwoty podlegającej zwrotowi nie zawiera tych niezbędnych elementów, co więcej akta te nie zawierają dowodu potwierdzającego możliwość zapoznania się przez skarżącego z tymże dokumentem i ustosunkowania się do jego treści, co stanowi uchybienie obowiązkowi organu wyrażonemu w art. 10 § 1 K.p.a. Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków. Wszystkie wskazane powyżej uwagi dotyczą decyzji organów obu instancji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – niepublik, wyrok WSA w Poznaniu z 23.06.2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 199/10 – LEX nr 585370 ). Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji skutkowały koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). m.ch.