II SA/Łd 378/14

Dnia 23 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 roku sprawy ze skarg K. S., A. L. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na budowę biogazowni rolniczej postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] udzielił A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę biogazowni rolniczej na działce nr ewid. 780/3 w K., gm. R. W trakcie postępowania o wznowienie, postanowieniem z dnia [...] znak:[...], Starosta [...] działając na podstawie art. 152 oraz art. 123 K.p.a. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli m.in. A. L., K. S. i M. K. działając przez swojego pełnomocnika. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...], zarzucając naruszenie art. 152 § 1 K.p.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazali, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem legalność wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań będzie badana przez wojewódzki sąd administracyjny. Dodatkowo, zdaniem skarżących sama decyzja o pozwoleniu na budowę posiada takie uchybienia, które wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia, niezależnie od wyników postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Podnieśli też, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja Starosty [...] z dnia [...] narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 12 poz. 877). Postanowieniem z dnia[...] ., nr[...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. K., K. S. i A. L. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w części dotyczącej wniosku pełnomocnika K. S. i M. K. oraz uchylił postanowienie i umorzył postępowanie z wniosku pełnomocnika B. O., Z. C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., L. Z., W. Z., Z. C. i A. C. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że błędem było merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ I instancji wniosku wszystkich wnioskujących, bowiem przymiot strony postępowania w sprawie mają jedynie K. S., M. K. i A. L. Zdaniem organu II instancji nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, a zarzuty strony dotyczące niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zostać ocenione dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zmierzającego do zakończenia postępowania wznowieniowego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. S., M. K. i A. L. działający przez swojego pełnomocnika. Skarga K. S. została zarejestrowana za sygn. akt II SA/Łd 86/12, M. K. za sygn. akt II SA/Łd 87/12, zaś A. L. za sygn. akt II SA/Łd 88/12. Zaskarżając postanowienie w całości, pełnomocnik skarżących wniósł o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokami z dnia 9 maja 2012 r., wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 86/12, 87/12 i 88/12 uwzględnił skargi K. S., M. K. oraz A. L. i uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a przede wszystkim treść kwestionowanego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy we właściwym zakresie. Rozpatrując zaskarżone postanowienie, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zażalenia A. L., natomiast z akt sprawy wynika, że postanowienie Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zaskarżył do Wojewody [...] adw. A. J. F. działając w imieniu A. L., K.S. i M. K. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wniosku K. S. i M. K., a nadto uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie co do pozostałych wnioskodawców. Tym samym Wojewoda pominął zażalenie A. L., a w konsekwencji nie odniósł się do jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym zakresie organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) z uwagi na nieuprawnione zawężenie kręgu stron postępowania i wydanie postanowienia pomimo braku rozpatrzenia zażalenia jednej ze stron postępowania administracyjnego. Tym samym organ naruszył również przepis art. 7 K.p.a. statuujący zasadę praworządności. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stwierdzenie tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania uzasadnia odstąpienie od kontroli merytorycznej zaskarżonego postanowienia, jednakże, odnosząc się do argumentów strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skargą, że organ rozpoznając środek zaskarżenia powinien był dokonać własnych ustaleń w sprawie tym bardziej, że stan sprawy tego wymagał a nadto winien wskazać w jakim zakresie i dlaczego podziela stanowisko organu I instancji. Sąd podkreślił, iż organowi rozpoznającemu ponownie zażalenie i oceniającemu przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie może ujść uwadze, że w sprawie dotyczącej budowy przedmiotowej biogazowni toczy się postępowanie z wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę biogazowni a nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. w sprawie II SA/Łd 552-553/11 (co jest znane z urzędu) stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. o umorzeniu postępowania, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Wójta umarzającej postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację budowy biogazowni. Choć wskazany wyrok nie jest dotąd prawomocny, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy (wyrok zapadł po rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym a przed wydaniem postanowienia przez Wojewodę), stworzył on na etapie postępowania odwoławczego nowy stan faktyczny, który niewątpliwie ma wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w toku postępowania wznowieniowego, i tenże nowy stan rzeczy winien być poddany analizie organu odwoławczego, który ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zobligowany będzie rozpatrzyć wszystkie złożone w sprawie zażalenia i uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Skargi kasacyjne od powyższych wyroków wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. i art. 62 K.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy ze skargi K. S. razem ze skargą A. L., która to skarga jako niedopuszczalna wobec braku przedmiotu zaskarżenia - tj. postanowienia Wojewody [...] w stosunku do A. L. podległa obligatoryjnemu odrzuceniu; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 62 K.p.a., poprzez uwzględnienie w stosunku do K. S. skargi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] i uznania, że w stosunku do A. L. doszło do naruszenia zasad dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i zasad praworządności, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do uwzględniania w postępowaniu ze skargi K. S. na ww. postanowienie Wojewody [...] przesłanek, które mają wyłącznie zastosowanie w stosunku do sprawy ze skargi A. L. - sygn. akt II SA/Łd 88/12 (tj. brak wydania postanowienia przez Wojewodę [...] oraz bezczynność tego organu), co spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął nie w granicach danej sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. będące w zw. z art. 177 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 144 p.p.s.a., art. 168 § 1 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., poprzez błędne uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 552-553/11 stworzył nowy stan faktyczny, który Wojewoda Łódzki zobowiązany był uwzględnić w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy wyłącznie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może stworzyć stan faktyczny, który Wojewoda [...] zobowiązany jest uwzględnić w toczącym się postępowaniu administracyjnym; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. będące w zw. z art. 152 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 (w całości), art. 145a K.p.a. i 145b K.p.a., poprzez błędne uwzględnienie skargi i uznanie, iż w/w nieprawomocny wyrok WSA z dnia 25 października 2011 r. i rzekomo stworzony przezeń nowy stan faktyczny jest przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2011 r., nr 116/2010, podczas gdy nieprawomocny wyrok WSA nie stanowi w świetle art. 152 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1, art. 145a K.p.a. i 145b K.p.a. przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2010 r. nr 116/2010 wobec braku możliwości uchylenia w postępowaniu wznowieniowym na podstawie nieprawomocnego wyroku tejże decyzji; 5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 K.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki wstrzymania wykonalności decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2010 r. nr 116/2010. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 18 lutego 2014 r., wydanymi w sprawach o sygn. akt: II OSK 2227/12, II OSK 2228/12 i II OSK 2229/12 uchylił zaskarżone wyroki i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Według NSA skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone wyroki naruszają art. 134 § 1 i art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi, winien więc badać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem wskazanych w niej naruszeń prawa, ale także ustalić, czy zaskarżona decyzja nie narusza innych niewymienionych w skardze przepisów obowiązującego prawa. Sąd I instancji nie do końca zrealizował wynikający z tego przepisu obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem uchylił postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę biogazowni, podczas gdy wywody zawarte w jego uzasadnieniu dotyczą w istocie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w odniesieniu do osoby, której skargi w tym postępowaniu Sąd nie rozstrzygał tj. A. L. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika z błędnej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji co do treści zaskarżonego postanowienia, skutkiem czego, Sąd ten doszedł do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozpoznał zażalenia A. L. Powyższe doprowadziło do sytuacji, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie rozpoznał istoty sprawy poddanej jego kontroli. W niniejszej sprawie nie budzi – zdaniem NSA - wątpliwości, że A. L. przy pomocy swego pełnomocnika wniósł w terminie zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia 26 września 2011 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę biogazowni. Analiza treści postanowienia Wojewody [...] powoduje, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż nie rozpoznano zażalenia A. L. W części wstępnej postanowienia Wojewoda [...] wskazał, iż rozpoznaje m.in. zażalenie A. L., ponadto w treści uzasadnienia wprost odwołuje się do jego zażalenia odnosząc swoje uwagi również do stanowiska i zarzutów podniesionych przez tego skarżącego. Nie można było zatem przyjąć, iż organ II instancji pominął zażalenie A. L., i tym samym nie można było uznać, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. Postanowienie jako akt administracyjny powinno być traktowane jako całość, nie zaś zbiór nie powiązanych ze sobą części. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który powinien ocenić zaskarżone postanowienie na podstawie wymienionych uregulowań, oparł swe rozstrzygnięcie na całkowicie błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przez co w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy poddanej jego kontroli. Czyni to uzasadnionymi wszystkie procesowe zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA wskazał, iż stosownie do przepisu art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Treść tego przepisu warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z dnia 23.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ocenił kontrolowanego postanowienia w tym zakresie. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. zamieścił w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, niemniej wskazania powyższe winny być poprzedzone kontrolą pod względem zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu aktu. Ponadto rację ma skarżący kasacyjnie, iż fakt toczących się postępowań nadzwyczajnych do czasu ich ostatecznego zakończenia, nie może mieć wpływu na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia innej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przepisów regulujących tę kwestię. Ponadto Sąd rozważy w toku dalszego postępowania zastosowanie art. 51 i 111 § 1 p.p.s.a. Postanowieniami z dnia 2 kwietnia 2014 r. podjętymi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 378/14, II SA/Łd 359/14 i II SA/Łd 360/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył wspomniane sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania A Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że przedmiotowa inwestycja została w całości zakończona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] wydał decyzję nr [...] znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Wspomniana decyzja jest ostateczna. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, wobec czego należało je umorzyć. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że jeżeli sąd w ramach kontroli legalności akt administracyjnego stwierdzi, iż w toku postępowania ujawniła się przesłanka jego bezprzedmiotowości, wówczas winien orzec o jego umorzeniu. W realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Wprawdzie w tej sprawie sąd administracyjny w świetle regulacji art. 190 p.p.s.a. co do zasady związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2227/12, II OSK 2228/12 i II OSK 2229/12, to nie budzi jednak wątpliwości, że zmiana stanu faktycznego sprawy (ujawnienie nowych nieznanych dotąd okoliczności faktycznych), daje podstawę do odstąpienia od wywiedzionej przez NSA oceny prawnej. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy sąd w pełni podziela, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1459/10 – Lex nr 1121050, 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1023/11 – Lex nr 1234032). Rozpoznając sprawę ponownie tutejszy sąd powziął informację, że inwestycja, polegająca na budowie biogazowni rolniczej na działce nr ewid. 780/3 w K., gm. R., wybudowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2010 nr 116/2010, której dotyczyło niniejsze postępowanie, mające na celu wstrzymanie wykonania wspomnianej decyzji w ramach postępowania wznowieniowego w trybie art. 152 K.p.a., została w całości zrealizowana. Inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie, udzielone mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr[...] , znak[...]. Rzeczona decyzja uzyskała przymiot ostateczności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wniosku pełnomocnika K. S. i M. K. oraz uchylające postanowienie organu I instancji i umarzające postępowanie z wniosku pełnomocnika B. O., Z. C., G. G., P. G., J. G., W. K., H. K., B. Ł., K. Ł., Ł. Z., W. Z., Z. C. i A. C. W orzecznictwie i doktrynie panuje spór, co do aktów, które możliwe są do wykonania, a zatem można wstrzymać ich wykonanie. Jak wskazuje A. Krawczyk w tym zakresie ukształtowały się dwie grupy poglądów. Według pierwszej tradycyjnej - zdolność aktu do wykonania utożsamiana jest z możliwością podjęcia określonych, dodatkowych czynności wykonawczych przez adresata aktu lub organ egzekucyjny. Drugi nurt wiąże wykonalność ze sferą zdolności do wywołania skutków prawnych, a więc ich mocą prawną, czy prawną skutecznością. Autorka wypowiada się za tym szerszym rozumieniem - wskazując, że skutki następcze mogą wywoływać nie tylko decyzje zobowiązujące, których wykonanie polega na dobrowolnej lub przymusowej realizacji objętych nimi świadczeń, ale także innego typu decyzje, o ile posiadają moc kształtowania stosunków społecznych w inny sposób, niż poprzez podjęcie na ich podstawie czynności wykonawczych. Dopiero brak funkcji kształtującej, tzn. brak możliwości orzeczenia o sytuacji prawnej adresata, wyklucza możliwość przypisania aktowi cechy wykonalności. Stąd co do zasady nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji odmownych, czy też aktów prawa procesowego (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 98-121, 221, 230, 233 oraz 263-266) – (vide: Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2014.05.11, Lex). Sąd opowiadając się za szerokim rozumieniem wykonalności aktu administracyjnego doszedł do przekonania, że zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie oddanie jej do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wyklucza prawną możliwość wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr[...]. Obowiązki i uprawnienia wynikające dla inwestora z owego rozstrzygnięcia zostały bowiem w całości skonsumowane, wobec czego zupełnie bezprzedmiotowym stało się obecnie orzekanie o legalności postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania budowy, która została w całości zakończona. Innymi słowy, skoro wstrzymać można wykonanie aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu, bowiem nakłada na jego adresata określone prawa lub obowiązki, a taki charakter ma niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę, to niespornym jest, że zrealizowanie inwestycji czyni bezprzedmiotowym orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji, na podstawie której owa inwestycja została już zrealizowana. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia między innymi, gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowa, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Wobec przytoczonych okolicznościach skład orzekający doszedł do przekonania, że ujawnienie w toku ponownie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego przesłanki bezprzedmiotowości obliguje sąd do jego umorzenia. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. d.j.