II SA/Łd 384/14

Dnia 6 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi W. N. i C. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 162 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), nałożył na inwestorów E. Ś. i S. Ś., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. oceny stanu technicznego, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych w okresie lato-jesień 2012 r. polegających na wykonaniu utwardzenia kostką brukową działki nr ewid. 1341, położonej w miejscowości S., gmina D., z uwzględnieniem odprowadzania wód opadowych z utwardzenia na teren biologicznie czynny tej działki oraz wskazanie zakresu i terminu wykonania robót budowlanych (jeżeli takie występują), celem doprowadzenia wykonanego utwardzenia do stanu zgodnego z przepisami. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem niniejszego postępowania jest utwardzenie kostką brukową terenu działki nr 1341 położonej w miejscowości S., gm. D. wykonane przez inwestorów E. i S. Ś. w roku 2012. Z oświadczenia złożonego do protokołu kontroli z dnia 26 kwietnia 2013 r. przez E. Ś. wynika, iż zamiar wykonania robót budowlanych polegający na utwardzeniu terenu nie został zgłoszony do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W świetle powyższego inwestor przed wykonaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia terenu winien dokonać wcześniejszego zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót stosownie do zapisu art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Organ wyjaśnił, przytaczając treść art. 81c ustawy, iż przedłożenie oceny technicznej prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr 1341 pozwoli na podjęcie dalszych czynności w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. i C. N. zarzucili naruszenie art. 35 § 2 k.p.a., poprzez ustanowienie dla strony postępowania zbyt odległego terminu do przedłożenia oceny technicznej pomimo dokonania wizji lokalnej i posiadania w przedmiocie postępowania wszystkich niezbędnych informacji do niezwłocznego zakończenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W. i C. N. zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 818/13, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zainicjowane zażaleniem W. i C. N. na postanowienie organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, iż sprawa była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i obecnie na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał zaś, iż "stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie są natomiast uczestnikami procesu budowlanego lecz współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej, a więc osobami trzecimi w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie mogą zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy, a w konsekwencji wnieść zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego." Dalej podkreślił, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie zainicjowane zażaleniem W. i C. N. na postanowienie zobowiązujące inwestorów do przedłożenia ekspertyzy, ponieważ nie przysługuje im przymiot strony uprawnionej do wniesienia środka zaskarżenia. Mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ odwoławczy przywołał art. 141 § 1 k.p.a. stosownie do którego prawo wniesienia zażalenia przysługuje wyłącznie stronie, stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest natomiast każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne znaczenie ma zatem stwierdzenie istnienia interesu prawnego w załatwieniu sprawy, dla takiego ustalenia nie ma znaczenia wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz treść hipotezy przepisu prawa materialnego. Osoby wymienione w art. 81 c ust. 1 ustawy, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, to właściciel lub zarządca obiektu. Reasumując organ zobligowany był stwierdzić brak podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie organu I instancji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku strony, która wystąpiła z zażaleniem, co musiało doprowadzić do umorzenia postępowania zażaleniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. N. i C. N. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie zaskarżonego aktu, zatajanie faktów zarówno w zakresie realizacji na działce skarżących budynków gospodarczych, jak i utwardzenie terenu, pomimo braku prawa własności do tych terenów. Skarżący zwrócili uwagę, iż umarzając postępowanie zażaleniowe organ doprowadza do samowoli budowlanej poprzez erozję budynku mieszkalnego na skutek zalewania fundamentów i zawilgocenie ścian, co znalazło potwierdzenie podczas wizji. Dodali, iż mając na uwadze art. 37 § 1 k.p.a. wnieśli zażalenie na nie załatwienie przez organ I instancji sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przystępując do rozważań przede wszystkim nie sposób pominąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badał już prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy. W następstwie tej kontroli, wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 818/13, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], które rozstrzygało o utrzymaniu w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...], wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. W następstwie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprawa powróciła ponownie do organu administracji publicznej II instancji, gdyż to właśnie akt tego organu został wyeliminowany z obrotu prawnego. Niemniej jednak, co istotne, ponownie rozpoznając zażalenie W. i C. N. na postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić wszystkie wytyczne zawarte w przywołanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2013 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. Uznanie określonej okoliczności, jej sprecyzowanie, jako element oceny stanu faktycznego nie może naruszać art. 153 p.p.s.a., normującego zasadę związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn.akt II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn.akt III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Gd 347/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że ocena prawna wiąże nie tylko organy, ale i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Związanie sądu, co wyraźnie akcentuje się nie tylko w orzecznictwie, ale i w piśmiennictwie, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R . Hauzera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 544 i nast.). Uwzględniając powyższe, analiza kontrolowanych rozstrzygnięć wymagała stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej w pełni wywiązał się z obowiązku zastosowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. i umorzył postępowanie zażaleniowe. Jak wskazał tutejszy sąd w przywołanym wyżej orzeczeniu, stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, a także właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Oznacza to, iż sprawa nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczy interesu prawego podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie, a więc uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Wyłącznie do tych podmiotów może być skierowany nakaz wydany na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości, a także jakakolwiek osoba domagająca się w interesie publicznym podjęcia czynności organów nadzoru budowlanego. Co za tym, nie ma podstawy prawnej, w oparciu o którą skarżącym przysługiwałaby możliwość zakwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, niewątpliwie nie są oni uczestnikami procesu budowlanego, właścicielami lub zarządcami obiektu budowlanego. Skarżący nie są stronami postępowania, w ramach którego wydane zostało postanowienie organu I instancji. Akt ten ani bezpośrednio, ani pośrednio nie oddziałuje na sytuację prawną skarżących. W następstwie powyższego, będąc związanym treścią art. 153 p.p.s.a. i uwzględniając art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje prawo wniesienia zażalenia wyłącznie dla stron danego postępowania, organ odwoławczy uprawniony a wręcz obowiązany był orzec stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a. który stanowił, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przyczyną umorzenia postępowania zażaleniowego może być w szczególności cofnięcie zażalenia, złożenie zażalenia przez osobę niemającą przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono zażalenie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn.akt II SA/Łd 146/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn.akt IV SA/Wa 213/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie wyjaśnić trzeba, iż przepis art. 81c ust. 2 ustawy mający charakter dowodowy, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Stąd organ obowiązany jest wykazać istnienie tychże uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 557/12; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter incydentalny, dowodowy i nie przesądza jeszcze końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. I ewentualnie dopiero wówczas, po zainicjowaniu postępowania głównego, jeżeli oczywiście będzie istniał przepis prawa w oparciu o który skarżącym będzie przysługiwał przymiot strony takiego postępowania, będą mogli kwestionować wydane rozstrzygnięcie. W ślad za oceną przywołaną w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. powtórzyć należy, iż nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a ostatnio znalazło wyraz chociażby w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2106/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Reasumując, stwierdzić należy, że organ administracji publicznej uwzględnił w całości ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z dnia 8 listopada 2013 r. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy, orzekł o oddaleniu skargi. Podstawę przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu stanowił przepis art. 250 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). a.bł.