II SA/Łd 394/22

Dnia 15 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 roku sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z 4 marca 2022 r., nr 68/2022, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z 30 grudnia 2021 r., nr 79/2021, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr ewid. [...], obręb K., gmina G. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z 29 października 2020 r. T.P.. (właścicielka działki o nr ew. [....]) wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim prośbę o sprawdzenie i przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budynków położonych na działce o nr ew. [...], obręb K., gmina G. należącej do J.K. W kolejnym piśmie z 4 listopada 2020 r. T.P. ponownie zgłosiła prośbę o sprawdzenie i przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budynków położonych na działce o nr ew. [...], w miejscowości K. [...] G. należących do J.K., podnosząc jednocześnie, że ww. działka nr [...] znajduje się bezpośrednio obok posesji, na której mieszka od urodzenia wraz z córką K.P. Natomiast J.K. dokonał przebudowy dachu oraz nadbudowy dwóch ścian z pustaków w wyniku czego powstał dodatkowy pokój nowej kondygnacji. W ocenie skarżącej dokonał tego bezprawnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, kilka lat temu wykopał fundamenty pod budynek obok stodoły następstwem czego było pęknięcie stodoły w dwóch miejscach i do dnia wskazanego pisma uszkodzenia nie zostały naprawione. Wspomniana budowa również w ocenie T.P. jest samowolą budowlaną. W związku z pismami interwencyjnym T.P. organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wezwał J.K. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z dokumentacją techniczną zlokalizowanego na działce nr. ew. [...], obręb K., gmina G. Pismem z 22 listopada 2020 r. J.K. wniósł na podstawie art. 49f Prawa budowlanego o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej budowy budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...], w miejscowości K. [...] G., którego budowę ukończył w latach 40 ubiegłego wieku. Do pisma dołączono: oświadczenie o terminie zakończenia budowy, decyzję nr 86/2020 o warunkach zabudowy z 15 października 2020 r., znak sprawy: BGP.6730.55.2020. Pismem z 8 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...], w miejscowości K. [...] G., a następnie wydał 22 grudnia 2020 r. postanowienie nr 59/2020, znak: PINB.5121.22.2020, którym na podstawie art. 49g ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na J.K. obowiązek przedłożenia w terminie do 26 lutego 2021 r. dokumentów, o których mowa w art. 49g ust. 2 ustawy Prawo budowlane: 1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W odpowiedzi na ww. postanowienie nr 59/2020 do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynęło pismo T.P. z 7 stycznia 2021 r., w którym informuje, że budynek na działce o nr ew. [...], w miejscowości K. [...] G. nie został wybudowany w latach 40 ubiegłego wieku na dowód czego przedłożyła trzy zdjęcia lotnicze z lat 1997, 2002 i 2015 z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii ukazujące usytuowanie i zmiany ww. budynku. W następstwie przedłożonych dokumentów organ szczebla powiatowego postanowieniem nr 5/2021 z 18 stycznia 2021 r., na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., uchylił własne postanowienie nr 59/2020 z 22 grudnia 2020 r. uzasadniając, że w świetle zebranych i przeanalizowanych dokumentów wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w czasie krótszym niż 20 lat w związku z powyższym nałożony obowiązek na podstawie art. 49g ust. 1 Prawo budowlane nie znajduje podstaw. Pismem z 9 lutego 2021 r. J.K. oświadczył, że zobowiązuje się do rozebrania pokrycia i konstrukcji dachu, ściany i doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu pierwotnego w terminie do 31 października 2021 r. Organ stopnia powiatowego przeprowadził 4 marca 2021 r. oględziny w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z ustaleń organu l instancji wynikało, że .J.K. dokonał przebudowy budynku mieszkalnego na poziomie parteru i poddasza. Wymiary rozbudowanej części budynku na poziomie parteru wynoszą długość 650 cm, szerokość 200 cm. Na parterze w rozbudowanej części znajduje się toaleta oraz pomieszczenie, które nie jest funkcjonalnie połączone z pozostałą częścią budynku. Na poziomie poddasza znajduje się jedno pomieszczenie, które nie posiada ciągu komunikacji z poziomem parteru. Załącznik do protokołu oględzin stanowi dokumentacja fotograficzna oraz szkic obiektu budowlanego. Protokół oględzin nie został podpisany przez T.P., gdyż odmówiła złożenia podpisu bez podania przyczyny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wydał 19 kwietnia 2021 r. postanowienie nr 45/2021, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane na działce o nr ew. [...], w miejscowości K. [...] G., jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. Zażalenie na postanowienie nr 45/2021 wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, K.P. (aktualna właścicielka działki o nr ew. [...]) zarzucając, że postanowienie zostało wydane na korzyść J.K., a dowody i fakty zostały pominięte, niedostatecznie wyjaśniono podstawę prawną i przesłanki wydanego postanowienia, nie wyjaśniono treści protokołu po oględzinach, wydano postanowienie w oparciu o część materiału dowodowego a nie całości. Skarżąca wskazała, że przy wydaniu postanowienia mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania przez dokonanie swobodnej oceny dowodów. Zakwestionowała prawidłowość wydania decyzji nr 86/20 z 15 października 2020 r. o warunkach zabudowy, która zdaniem skarżącej została uchylona. Poddaje w wątpliwość prowadzenie przez organ szczebla powiatowego postępowania, które w jej ocenie budzi poważne zastrzeżenia co do jego rzetelności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub uchylenie przekazanie do ponownego rozstrzygnięcia organowi l instancji. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia wydał 20 sierpnia 2021 r. postanowienie nr 141/2021, którym uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim nr 45/2021 z 19 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji nie odniósł się w ogóle i nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości czy pierwotna bryła wybudowanego obiektu budowlanego nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie czy pierwotna bryła wybudowanego budynku mieszkalnego została zrealizowana legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej, determinuje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania administracyjnego we właściwy sposób i we właściwym zakresie, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego tj. w stosunku do całego budynku mieszkalnego, a nie jedynie do jego rozbudowanej i nadbudowanej części. Przy piśmie z 5 sierpnia 2021 r. J.K. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim o przedłużenie terminu rozbiórki nadbudowanego domu na dz. nr ew. [...], obręb K. w związku z faktem, że czynności związane z ustaleniem przebiegu granic oraz przyjęciem granic nieruchomości podlegającej podziałowi działki [...], obręb K., gm. G. wyznaczono na dzień 15 września 2021 r. Następnie J.K. złożył 4 października 2021 r. oświadczenie, w którym poinformował, że przystąpił do rozbiórki rozbudowanego budynku mieszkalnego i zakończy rozbiórkę do 30 listopada 2021 r. W odpowiedzi na pisma organu l instancji, Archiwum Państwowe w Piotrkowie Trybunalskim oraz Urząd Gminy K. przy pismach z 20 października 2021 r., 15 listopada 2021 r. poinformowali, że nie odnaleziono żadnej dokumentacji w zakresie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Pismem z 23 listopada 2021 r. J.K. poinformował organ nadzoru stopnia powiatowego, iż dokonał rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku. Podczas oględzin przeprowadzonych 14 grudnia 2021 r. przez organ l instancji ustalono, że J.K. dokonał rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy i nadbudowy do budynku istniejącego, czym zlikwidowano samowolę budowlaną. J.K. złożył 28 grudnia 2021 r. wniosek o legalizację istniejącego budynku mieszkalnego zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 Prawo budowlane z 1994 r. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wydał opisaną na wstępie decyzję z 30 grudnia 2021 r., nr 79/2021, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr ewid. [...], obręb K., gmina G.. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji K.P. podniosła, że przedmiotowa inwestycja nie została przywrócona do stanu pierwotnego, gdyż do stanu pierwotnego została przywrócona jedynie konstrukcja dachu i rozebrana została nadbudowa piętra, natomiast na parterze zostały ściany pomieszczeń do wysokości dachu budynku. Ponadto, nie usunięto ściany wybudowanej blisko granicy, która sięga do dachu budynku. Do pisma z 4 lutego 2022 r. K.P. załączyła zdjęcia z jej posesji "dotyczące nie dokonania rozbiórki nielegalnej nadbudowy", natomiast 8 lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim przekazał do organu II instancji pismo T.P. "zawiadamiające o nie doprowadzeniu budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...], obręb K., gm. G. do stanu pierwotnego". Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania i analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, w przedmiotowej sprawie, jak wynika z protokołu oględzin organu l instancji z 14 grudnia 2021 r. J.K. co prawda dokonał rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku, jednakże nie kończy to postępowania w rzeczonej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy pierwotna bryła obiektu powstała w wyniku samowoli budowlanej. Jest to kwestia bezsporna, gdyż inwestor będący jednocześnie sprawcą samowoli złożył w organie nadzoru budowlanego stopnia powiatowego 28 grudnia 2021 r. wniosek o legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego. Dlatego też błędnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wydał decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż zupełnie pominął fakt, że cały obiekt stanowi samowolę budowlaną. Nie można nadbudować ani rozbudować obiektu, który powstał w warunkach samowoli budowlanej. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli część obiektu została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r. a następnie była samowolnie rozbudowana lub nadbudowana, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworząc konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed 1995 r. Do całości realizacji prac będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Bez znaczenia więc pozostaje fakt, że rozbudowa i nadbudowa zostały rozebrane, w takim przypadku stosuje się przepisy obowiązujące w przeciwnym razie prowadziłoby to do obejścia prawa. Nadmienić tylko należy, że nie ma możliwości prawnych, aby część prac budowlanych przy rozbudowie obiektu oceniane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., a pozostałe na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skoro bowiem prace budowlane prowadzone były po 1995 r. przy jednym obiekcie budowlanym, to uznanie, że budowa nie została zakończona do 1 stycznia 1995 r. powoduje, że do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Organ prowadząc ponownie postępowanie administracyjne winien bezspornie ustalić datę wykonania robót związanych z nadbudową i rozbudową, jeżeli od ich zakończenia minęło 20 lat wówczas można stosować uproszczoną procedurę legalizacyjną, jeśli nie organ jest zobowiązany stosować nowe przepisy. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, bezspornie nie można mówić o bezprzedmiotowości z przyczyn przedmiotowych. Umorzenie postępowania stanowiłoby w tym wypadku niezgodne z prawem uchylenie się organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego od merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim, zamiast wyeliminować uchybienia wskazane w postanowieniu organu II instancji z 20 sierpnia 2021 r., nr 141/2021 i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, zakończył postępowanie nie orzekając co do istoty. Pomimo, że ww. postanowieniu tutejszego organu wskazano, iż samowola budowlana całej bryły obiektu budowlanego determinuje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania administracyjnego we właściwy sposób i we właściwym zakresie, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego tj. w stosunku do całego budynku mieszkalnego a nie jedynie do jego rozbudowanej i nadbudowanej części. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem przedstawicieli judykatury, jak i doktryny, na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego całości stanu prawnego analizowanego obiektu budowlanego a nie tylko jego części. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że należało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że zarzuty K.P., nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ wydana decyzja zawiera inną wadę prawną, która determinowała organ odwoławczy do uchylenia ww. decyzji. Od ostatecznej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.K., zarzucam naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazany powyżej zarzut, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 138 ust. 2 k.p.a. Wskazany przepis nakłada na organ II instancji obowiązek precyzyjnego wyjaśnienia, jakie przepisy prawa procesowego zostały naruszone. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, iż organ l instancji naruszył przepisy proceduralne, w szczególności nie przeprowadził wnikliwego i całościowego postępowania dowodowego. Skarżący podniósł, że wniosek o wszczęcie kontroli złożony przez jego sąsiadkę wyznaczał przedmiot kontroli skupiony na "dobudowaniu" na kondygnacji nowego pomieszczenia, a nie jak przyjmuje organ II instancji sprawdzenie wszystkich budynków i budowli na działce należącej do J.K. Z akt sprawy wynika również, że skarżący rozebrał pomieszczenie, które zostało przez niego wybudowane i przywrócił obiekt do stanu sprzed wszczęcia robót budowlanych, co w ocenie organu l instancji było wystarczające do przyjęcia i zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kolejną istotną i niesporną kwestią jest czas powstania obiektu należącego do J.K. Z akt postępowania, w tym z pism sąsiadki wynika, że pierwotny budynek powstał w latach 40 XX wieku. Skoro sama "interwenientka" potwierdza wybudowanie domu w latach 40 XX wieku, to nie można temu zaprzeczyć. Odnosząc się do kwestii dokumentacji należy wskazać, że skoro obiekt powstał w tak odległych czasach, a mianowicie byt wybudowany jeszcze przez dziadka skarżącego to nie można wymagać od J.K., aby ten przetrzymywał dokumenty. Odnosząc się do zarzuty organu II instancji, że dokumentów technicznych i budowlanych nie ma w właściwym Urzędzie Architektonicznym i w związku z tym ŁWINB wyciągnął daleko idący wniosek, iż "pierwotny budynek stanowi samowolę" należy wskazać, że tok rozumowania organu jest błędny. Skarżący zaznaczył, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga również kwestia złożenia przez niego wniosku o "legalizację" pierwotnego budynku. Złożenie tegp wniosku zostało wymuszone przez organ l instancji na skarżącym. J.K. działając w zaufaniu do organów Państwowych, a takim organem w całej stanowczości jest PINB w Piotrkowie Trybunalskim i za jego namową złożył wniosek o legalizację budynku, jednakże w obecnej chwili uważa, że to działanie było niepotrzebne i niecelowe, ponieważ nie ma konieczności legalizacji budynku, który został wybudowany w latach 40 XX wieku zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami. Tym samym odnosząc się do wywodu organu II instancji dotyczącego konieczności "legalizacji" i stosowania przepisów ustawy obecnie obowiązującej należy wskazać, że twierdzenia te są chybione i niezasadne. W tym miejscu należy wskazać, że dokumenty techniczne i budowlane przedmiotowego budynku mogły w ogóle nie istnieć, gdyż nie wymagały tego obowiązujące w latach 40 XX wieku przepisy budowlane. Zgodnie z przepisem art. 334 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli należało jedynie zgłosić właściwemu organowi zamiar wybudowania parterowych budynków mieszkalnych i gospodarskich w miejscowościach wiejskich, bez konieczności sporządzania dokumentacji technicznej. Upływ czasu, jak również wydarzenia związane z II Wojną Światową oraz późniejszymi zmianami w kraju spowodowały, że dokument zgłoszenia mógł zostać zagubiony przez władze państwowe. Jednakże skoro budynek stoi do dnia dzisiejszego to bezsprzecznie powstał on zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie, gdy był wznoszony. Nie można żądać legalizacji budynku, budowli, jeżeli w dacie jego wznoszenia nie była wymagana dokumentacja techniczna i projektowa. A skoro nie było konieczności sporządzania dokumentacji, to logicznym jest, że nie mogła ona zostać przekazana przez organy Państwowe do żadnego archiwum. Skoro budynek wzniesiony w latach 40 XX wieku, był zgodny z przepisami to organ nie może w chwili obecnej forsować stanowiska, że przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną. Skarżący wskazał również, że jego budynek nie posiadał pozwolenia na użytkowanie, gdyż zgodnie z art. 357 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli inwestor nie musiał o takie pozwolenie występować. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności, że sporny budynek powstał zgodnie z przepisami obowiązującym w dacie jego wzniesienia skarżący stwierdził, że orzeczenie organu l instancji było prawidłowe. Skoro organ l instancji stwierdził nieprawidłowości przy wybudowaniu nowego pomieszczenia, a skarżący to pomieszczenie zdemontował i przywrócił stan sprzed rozpoczęcia robót budowlanych, to kognicja i możliwości badania budynku zostały wyczerpane, a tym samym przedmiot, który był podstawą prowadzonego postępowania po prostu przestał istnieć. Nie było zatem innej możliwości niż tylko umorzyć postępowanie zainicjowane przez Panią P. Mając powyższe na względzie, w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i winna zostać usunięta z obrotu prawnego, gdyż jej istnienie jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi normami prawnymi. W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18 – dostępny w CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest zgodne z prawem. Przede wszystkim nie można zgodzić się z organem II instancji, co do kategorycznego stwierdzenia, że skoro nadbudowa i rozbudowa spornego budynku nastąpiła pod rządami ustawy Prawo budowlanego z 1994 r., to do usunięcia skutków samowoli budowlanego w stosunku do pierwotnie wybudowanego obiektu (tj. przed jego rozbudową i nadbudową) wykluczona jest możliwość zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., na zasadach określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest bowiem stanowisko, że kryterium "zakończenie budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym należy przyjąć, że przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Zakończenie budowy obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego - oznacza tym samym doprowadzenie budowy już do takiego stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze. Z powyższego wynika, że jeżeli budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. i przed tą datą przystąpiono do jego faktycznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to oznacza, że budowa takiego budynku zakończyła się przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a to z kolei otwiera drogę do zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 tej ustawy i w związku z tym do usunięcia skutków samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po drugie nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że w stosunku do tego samego obiektu wykluczona jest możliwość prowadzenia odrębnych postępowań legalizacyjnych i w oparciu dwa różne reżimy ustawowe. W wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Prawo budowlane nie zna pojęcia "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym". Z treści art. 103 ust. 2 p.b. wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe - bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy p.b. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 p.b. Nie można się zgodzić, że wykluczona jest możliwość by w stosunku do tego samego obiektu lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania legalizacyjne.". W ocenie Sądu powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie na gruncie niniejszej sprawy, bowiem jak wiadomo z akt administracyjnych budynek J.K., usytuowany na dz. nr ewid. [...], został przez inwestora przywrócony do stanu sprzed jego samowolnej rozbudowy i nadbudowy. W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że w stosunku do spornego obiektu wykluczone jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o ile w ogóle postępowanie takie powinno być prowadzone. Jak bowiem słusznie zauważył skarżący, budynek o którym mowa został wzniesiony w latach 40 ubiegłego wieku, a obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały na inwestorów obowiązku przedstawienia przez budującego właściwej władzy projektu (planu) na wzniesienie nowych parterowych budynków mieszkalnych i gospodarskich w miejscowościach wiejskich poza obszarem województw: poznańskiego i pomorskiego – art. 334 lit. a) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r., nr 34 poz. 216). Zatem brak dokumentów potwierdzających legalność należącego do skarżącego budynku wcale nie musi oznaczać, że został on wzniesiony nielegalnie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe. Z góry bowiem założył, że sam fakt złożenia wniosku przez skarżącego o legalizację spornego obiektu oznacza, że obiekt ten został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem jak wynika z treści skargi, skarżący złożył wniosek o legalizację, gdyż jak twierdzi tak zasugerowano mu w organie I instancji, jako najlepsze i najszybsze rozwiązanie sprawy. Natomiast według niego budynek został wzniesiony legalnie. O ile zatem nie można wykluczyć, że w sprawie zajdzie konieczność wydania decyzji kasatoryjnej dla poczynienia niezbędnych ustaleń, to jednak w ocenie Sądu nie było możliwe oddalenie sprzeciwu od decyzji przy przyjęciu, że "mimo błędnego uzasadnienia odpowiada ona prawu". Obowiązkiem organu II instancji było zatem wyjaśnienie powyższej kwestii, a następnie dokonanie oceny, czy faktycznie doszło do usunięcia samowoli budowlanej przez przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Uchylając się od oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy ad meriti, do czego był zobligowany nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz zasadą wydawania orzeczeń reformatoryjnych (art. 138 § 1 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, by w sprawie istniały jakiekolwiek braki w zakresie materiału dowodowego co do oceny powyższych kwestii, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, a tym samym nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy poszukiwania dokumentów archiwalnych dotyczących budowy spornego budynku zakończyło się niepowodzeniem. Natomiast w zakresie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego zostały przeprowadzone przez organ I instancji oględziny (14 grudnia 2021 r.) wraz z dokumentacją fotograficzną. W związku z tym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej. W sprzeczności bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA). Podobnie nie został w sposób właściwy określony zakres postępowania wyjaśniającego, jaki winien zostać przeprowadzony przez organ I instancji, co w konsekwencji, w świetle rozważań poczynionych na wstępie, musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już zostało wyżej wskazane, organ odwoławczy z góry założył nie tylko, że sporny budynek został wybudowany w ramach samowoli budowlanej, to na dodatek przesądził o trybie w jakim powinien procedować organ I instancji, bezpodstawnie wyłączając możliwość zastosowania w sprawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skarżący trafnie zatem zakwestionował zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd organu odwoławczego w zakresie oceny legalności spornego budynku, który miał wpływ nie tylko na zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego, ale mógł mieć wpływ i na finalne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do jednoznacznego określenia, czy będący przedmiotem sporu budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a następnie czy wykonana rozbudowa i nadbudowa tego budynku zostały przez inwestora rozebrane. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, w ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, na obecnym jej etapie, nie zostały spełnione bowiem przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących kwotę wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł, orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.