II SA/Łd 430/16

Dnia 3 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu 3 lutego 2016 r. J. G. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a także zasiłku celowego na zakup opału. Wnioskodawca wskazał, że jest osobą bezrobotną, poszukującą pracy, nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy W. przyznał J. G. zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 100 zł. Odrębnymi decyzjami z tej samej daty przyznał również wnioskodawcy zasiłek okresowy od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie 317 zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 60 zł. W odwołaniu od tej decyzji J. G. wniósł o podwyższenie kwoty przyznanego zasiłku na zakup opału i wypłatę przyznanej kwoty do rąk własnych. Zdaniem skarżącego przyznana na ten cel kwota jest niska w porównaniu z kwotami, jakie na ten sam cel otrzymują inne osoby. Niezrozumiały jest też dla odwołującego powód przesłania przyznanej kwoty "do określonego i wręcz faworyzowanego miejsca", w sytuacji gdy za tę samą kwotę w innych miejscach można kupić opał nie tylko w postaci węgla, lecz i drewna, gazu itp., pomijając już jakość z góry narzuconego opału. Podkreślił, że przekazanie przyznanej kwoty pomocy na dany cel do określonego podmiotu może mieć miejsce tylko w przypadku stwierdzonego marnotrawienia pieniędzy, a taka sytuacja w jego przypadku nie zachodzi. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ przywołał brzmienie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i 4, art. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", wywodząc, że odwołujący bez wątpienia spełnia kryterium dochodowe oraz inne warunki do objęcia pomocą społeczną w formie zasiłku celowego. Z akt sprawy, w tym aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 lutego 2016 r., wynika, że odwołujący mieszka z żoną w domu jednorodzinnym, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, choruje na kręgosłup, lecz nie leczy się, ponieważ nie ma za co. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w ½ części o powierzchni 1,992 ha przeliczeniowego (tj. 0,996 ha przeliczeniowych na osobę). Powierzchnia gospodarstwa nie przekracza 1 ha przeliczeniowego, zatem dochód z gospodarstwa rolnego nie został wliczony do jego dochodu. Organ nie wykazał dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego. Nie stwierdził też niedostatku w stylu życia, stanie i wyposażeniu domu, o czym świadczy pismo z dnia 10 marca 2016 r. Pomimo wspólnego zamieszkiwania z żoną organ nie zakwestionował również prowadzenia przez odwołującego odrębnego od żony gospodarstwa domowego. W ocenie Kolegium przyznanie wnioskodawcy świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w kwocie 100 zł na opał nie narusza granic uznania administracyjnego. Przyznana pomoc niewątpliwie nie spełnia oczekiwań skarżącego, jednakże jej wysokość wynika przede wszystkim z możliwości finansowych organu, które są ograniczone i dlatego też organ zmuszony jest do szczególnie racjonalnego gospodarowania nimi. Jak wynika z pisma organu z dnia 10 marca 2016 r., GOPS w 2016 r. z uwagi na bardzo ograniczone możliwości finansowe przyznawał 200 zł zasiłku celowego na opał uwzględniając jeden wniosek z danego domu, jeśli rodzina/osoby korzystają z tego samego źródła ciepła. W domu u Państwa G. jest jeden piec w związku z czym 200 zł zostało rozdzielone na dwóch wnioskujących (J., J.). Przyznana odwołującemu i jego żonie pomoc w tej formie odpowiada zatem powyższej kwocie i nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Według Kolegium nie można zarzucić decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej mając na uwadze z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań, jak i cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej, uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zgłoszoną potrzebę w większej wysokości. Przyznawanie zasiłków konkretnym świadczeniobiorcom i ich wysokość, uzależnione są od ich indywidualnej sytuacji życiowej i materialnej, niezbędności zgłoszonych potrzeb, jak również od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który mając ograniczone środki finansowe na pomoc społeczną, musi nimi racjonalnie gospodarować. Jest faktem powszechnie znanym, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nadto Kolegium podniosło, że odwołujący nie jest pozbawiony wsparcia ze strony organu pomocy społecznej i systematycznie od marca 2013 r. korzysta z różnych form pomocy społecznej (zasiłki okresowe i celowe). W tym okresie, na jaki wnioskowana pomoc została przyznana, otrzymał nadto pomoc społeczną w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb, tj. zasiłek okresowy w kwocie 317 zł na okres od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 60 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Na podstawie ostatnich decyzji w styczniu 2016 r. otrzymał również zasiłek okresowy w wysokości 317 zł. W tej sytuacji nie można uznać, że uzyskując regularne wsparcie właściwego ośrodka pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego jest prawnym obowiązkiem organu administracji, a po stronie wnioskodawcy rodzi roszczenie do jego uzyskania w żądanej przez niego wysokości. Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przekazania przyznanej stronie pomocy na konto bankowe wskazanego w decyzji przedsiębiorstwa wyjaśniło, odwołując się do art. 3 ust. 3 u.p.s., że według wyjaśnień organu I instancji skarżący posiada piec centralnego ogrzewania na węgiel. Gazu propan-butan używa do kuchenki gazowej na butlę, a nie w celu ogrzania mieszkania. Natomiast drewno, które służy do rozpalenia ognia w piecu CO, posiada z pielęgnacji sadu leszczynowego (3,93 ha), leżącego w sąsiedztwie nieruchomości, będącego własnością syna. Wskazany w decyzji skład opałowy jest najbliżej miejsca zamieszkania Państwa G. i został wyłoniony w dniu 13 stycznia 2016 r. w postępowaniu w drodze zapytania ofertowego. Oferta tej firmy na zakup węgla była najniższą ceną. Firma sprzedaje opał również w workach, co ułatwia transport w małych ilościach. Nadto transport opału nie powinien stanowić problemu, ponieważ skarżący przyjeżdża wraz z żoną dwa razy w miesiącu samochodem osobowym do GOPS, celem złożenia podania o pomoc i odebrania świadczenia, a skład opałowy znajduje się dwie posesje od siedziby GOPS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im sprzeczność z prawem materialnym i formalnym. W motywach skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy i powtórzył zarzuty wraz z argumentacją z odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że przyznany zasiłek jest zbyt niski w porównaniu z wysokością zasiłków przyznawanych innym osobom. Jego zdaniem, jeśli organ I instancji powołuje się na stale wzrastającą liczbę osób potrzebujących i ograniczone środki do dyspozycji, to zobowiązany był wskazać w uzasadnieniu decyzji liczbę osób ubiegających się o zasiłki celowe, kwotę jaka na zasiłki celowe została przeznaczona oraz w jakiej wysokości zasiłki zostały przyznane, na co też uwagi nie zwrócił organ II-ej Instancji. Jego zdaniem nieprawidłowe jest przelewanie przyznanych zasiłków na konto Przedsiębiorstwa A w W. przy ulicy A , które to z nieznanych powodów jest faworyzowane przez organ i wbrew twierdzeniom organu II-ej Instancji nie jest najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego. Ponadto opał jest tam wyjątkowo drogi w porównaniu z innymi prawdziwymi składami opału, na których opał jest bardzo dobrej jakości. Dodatkowo skarżący podkreślił, że nie posiada samochodu, zaś sad leszczynowy należy do jego syna. Poza tym podana przez organ II Instancji powierzchnia sadu leszczynowego jest zawyżona albowiem 3,93 ha to powierzchnia całej nieruchomości wraz z domem, placem, drogą dojazdową oraz trawnikiem i innymi posadzonymi drzewami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2016 r. J. G. podtrzymał skargę i podniesione w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. o przyznaniu J. G. zasiłku celowego na zakup opału w kwocie 100 zł nie wykazała istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, w związku z czym brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią sporną jest wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału - w ocenie skarżącego jest on za niski, anadto przekazanie przyznanej z tego tytułu kwoty nie "do rąk" skarżącego a na rachunek bankowy przedsiębiorstwa, w którym może on odebrać opał. W rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie pomocowe w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika wprost z użytego przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany", lecz charakter fakultatywny. Oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może przyznać świadczenie osobie spełniającej kryteria ustawowe, lecz wcale nie jest do tego zobowiązany. Uznanie administracyjne dotyczy także wysokości świadczenia pomocowego. O przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego decydują potrzeby wnioskodawcy, które organ winien szczegółowo ustalić, udokumentować i rozważyć w toku postępowania administracyjnego oraz możliwości finansowe organu, który musi racjonalnie gospodarować środkami finansowymi w ciągu całego roku budżetowego, tak ażeby objąć pomocą jak największą grupę beneficjentów tej pomocy potrzebujących. Celem pomocy społecznej jest niewątpliwie zaspokajanie najbardziej elementarnych, niezbędnych potrzeb bytowych, nie zaś wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Pomocy społecznej nie można traktować jako stałego źródła dochodu, strona nie ma bowiem roszczenia o przyznanie jej pomocy w każdym przypadku w żądanej przezeń wysokości, a to dlatego, że pomoc społeczna ma wyłącznie wspierać, a nie zastępować beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Niezależnie od rodzaju podjętego rozstrzygnięcia, czy to pozytywnego, czy też negatywnego dla strony, organ winien w motywach decyzji szczegółowo i rzetelnie wyjaśnić okoliczności faktyczne i prawne, które zadecydowały o jego wydaniu, rozważyć i ocenić sytuację wnioskodawcy biorąc pod uwagę z jednej strony słuszny interes strony, z drugiej zaś - interes społeczny. Uzasadnienie decyzji w tym przedmiocie powinno być sporządzone na tyle przekonująco, ażeby strona wiedziała, z jakich konkretnie powodów organ przyznał jej świadczenie w określonej wysokości, a z jakich powodów odmówił jego przyznania. W wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1846/13 (Lex nr 1655902) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wystąpienie o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku strony skarżącej, a więc zaspokojenie w całości jej potrzeb ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącego, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że J. G. spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, wynoszące w przypadku osoby samotnie gospodarującej 634 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), deklaruje bowiem, iż nie osiąga żadnego dochodu. Skarżący mieszka w domu jednorodzinnym o powierzchni ok. 180 m2 wraz z żoną, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, choć małżonkowie nie pozostają w separacji. Dom jest w bardzo dobrym stanie, posiada dwa pokoje, kuchnię, łazienkę, bieżącą wodę, kuchenkę gazową, pralkę i inne niezbędne urządzenia. Wnioskodawca posiada dwoje dzieci, przebywających za granicą, jednak nie chce podać adresu ich zamieszkania. Jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w ½ części z powierzchni 1,992 ha przeliczeniowego, co stanowi 0,996 ha przeliczeniowego. Skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. W tożsamej sytuacji znajduje się małżonka skarżącego. Co istotne, skarżący, podobnie jak i jego żona, regularnie od marca 2013 r. korzystają z różnorakich form pomocy, w tym z zasiłku okresowego, zasiłków celowych na zakup żywności czy na zakup opału. Przykładowo oprócz spornego zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 100 zł J. G. otrzymał dotychczas zasiłek okresowy w kwocie 317 zł na okres od 1 lutego 2016 r. do 29 lutego 2016 r. oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 60 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Tylko w miesiącu lutym udzielono mu pomocy w łącznej kwocie 477 zł. W przekonaniu sądu organ przyznając skarżącemu zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 100 zł nie naruszył granic uznania administracyjnego, zaś w motywach decyzji rzetelnie wyjaśnił przesłanki, które zadecydowały o uwzględnieniu jego żądania. Dodać w tym miejscu trzeba, że skarżący nie może wysuwać roszczeń wobec organów pomocowych co do wysokości świadczeń, o które wnioskuje. Ta zależy przede wszystkim od środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, liczby beneficjentów wnioskujących o udzielenie pomocy oraz ich indywidualnych potrzeb. W pierwszej zaś kolejności organ musi zabezpieczyć odpowiednią pulę środków na realizację świadczeń obligatoryjnych, a zasiłek celowy bez wątpienia do nich nie należy. Wyznacznikiem wysokości świadczenia nie mogą być zaś decyzje administracyjne dotyczące przyznania zasiłków celowych na rzecz innych podmiotów, ponieważ obowiązkiem organu administracyjnego jest ocena indywidualnej sytuacji każdego wnioskodawcy. Tutejszy sąd nie podziela zarzutu skargi o konieczności wskazywania w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego precyzyjnego określenia możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika bowiem ani z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może bowiem zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie - art. 77 § 4 k.p.a. (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 693/09, 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 806/07, 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 803/10, 20 października 2011 r. sygn. akt I OSK 917/11 – dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w swojej sprawie domaga się skarżący jest zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie zasiłku celowego, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy. Nie stanowi również naruszenia przepisów obowiązującego prawa przekazanie przez organ pomocy społecznej przyznanego zasiłku celowego na rachunek wyłonionego w drodze zapytania ofertowego Przedsiębiorstwa B, z którego skarżący odbiera opał "niejako" przy okazji składania kolejnych podań w GOPS i odbierania przyznanych z tego tytułu świadczeń, ponieważ to organ decyduje o formie i sposobie realizacji przyznanej pomocy, co wynika wprost z regulacji art. 3 ust. 3 u.p.s. Jak trafnie wywiódł organ orzekający skarżący posiada piec centralnego ogrzewania na węgiel, zaś gazu propan butan używa jedynie do kuchenki gazowej na butlę. Drugorzędne znaczenie w realiach tej sprawy ma zaś powierzchnia sadu leszczynowego, stanowiącego własność syna, z którego skarżący pobiera drewno do rozpalania ognia w piecu. Reasumując, sąd stwierdził, że przyznany zasiłek jest zgodny z możliwościami finansowymi pomocy społecznej i nie może być traktowany jako stałe, a zarazem jedyne źródło dochodu skarżącego. Skarżący winien bardziej efektywnie poszukiwać pracy, a jeśli przyznane dotychczas świadczenia pomocowe nie zaspokajają jego potrzeb, zwrócić się o pomoc do dorosłych dzieci, których podstawowym obowiązkiem jest pomoc (także finansowa) potrzebującym rodzicom. Skoro zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd zobligowany był oddalić skargę, o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.bł.