II SA/Łd 44/17

Dnia 19 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego A na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta P. na rzecz skarżącego Redaktora Naczelnego A kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Redaktor Naczelny A zaskarżył do sądu administracyjnego zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia opłaty będącej zwrotem kosztów związanych z przygotowaniem informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 28 września 2016r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta P. o udzielenie informacji publicznej. W toku postępowania organ nałożył na wnioskodawcę opłatę za poniesienie dodatkowych kosztów przez urząd za udostępnienie informacji publicznej. Przy tym, jak wynika z akt sprawy, opłatę tę początkowo organ określił na 140,50 zł, następnie, po modyfikacji wniosku co do sposobu udostępnienia informacji na 660 zł. Opłata w wysokości 140,50 zł obejmowała: koszt wykonania 281 stron kserokopii dokumentów w formacie A4, w kwocie 0,50 zł za stronę - 140,50 zł. Zaś na opłatę w wysokości 660,00 zł składają się koszty przeniesienia informacji na nośnik elektroniczny (płytę CD) w wysokości 10 zł oraz koszt przetworzenia wersji papierowej 130 stron wynosi 5 zł za stronę do wersji elektronicznej jednej strony wynosi 5 zł. Więc koszt przetworzenia wnioskowanych informacji do wersji elektronicznej wynosi 650 zł. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 9 listopada 2016r. wezwał Burmistrza Gminy i Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, wnioskując również aby Burmistrz w zakresie pkt 1 ww. powiadomienia przedstawił indywidualną kalkulację kosztu naliczenia opłaty w wysokości 10,00 zł naniesienia danych na nośniku CD; w zakresie pkt 2 ww. powiadomienia przedstawił indywidualną kalkulację kosztu naliczenia opłaty w wysokości 5 zł za stronę przetworzenia wersji papierowej dokumentu na wersję elektroniczną. Jednocześnie skarżący, aby zweryfikować prawidłowość wysokości naliczenia ww. opłaty, wniósł w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o przedstawienie kwot i ilości wynikających z przetargu/zapytań ofertowych dotyczących zakupu materiałów biurowych na rok 2016, na co otrzymał odpowiedź w dniu 28 listopada 2016 roku. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz pismem z dnia 18 listopada 2016r., poinformował, że opłata za udostępnienie informacji publicznej została wyliczona w oparciu o Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty będącej zwrotem kosztów związanych z przygotowaniem informacji publicznej i odpowiada rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji obejmującym nie tylko koszty rzeczowe (wartość materiałów i nośników informacji), ale również koszty osobowe (koszty pracy). Zdaniem skarżącego Burmistrz Gminy i Miasta P. określając "stawki" za udostępnienie informacji publicznej lub jej przetworzenie z pełną premedytacją zastosował odstraszające finansowo i nie poparte w żaden sposób indywidualnymi wyliczeniami, opartymi na regułach rynkowych stawki za udostępnienie lub przetworzenie informacji publicznej. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się na ustalenie przez Burmistrza P. odgórnego niezindywidualizowanego taryfikatora za udostępnienie informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 978/15. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta P. w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 15 ust. 1 z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764) – w skrócie: "u.d.i.p." – a następnie wyjaśnił, że ustawa daje możliwość podmiotowi udostępniającemu informację publiczną zwrotu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. Nie oznacza to jednak, że udostępnienie informacji staje się odpłatne. Zaskarżone zarządzenie w ocenie organu nie tylko tej zasady nie narusza, lecz wprost przeciwnie tą zasadę urzeczywistnia (wszak § 2 zaskarżonego zarządzenia wprost stanowi o dopuszczalności, a nie obowiązku pobrania opłaty). Organ zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zabrania ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego wykazu opłat za udostępnienie informacji publicznej, niedopuszczalne jest jedynie określanie zryczałtowanego cennika udostępniania informacji publicznej. Burmistrz podkreślił, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z uwagi na olbrzymią ilością wniosków o dostęp do informacji publicznej, wielokrotnie wiążących się z koniecznością odnalezienia dokumentów archiwalnych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można zatem przyjąć, iż udzielenie informacji na kierowane wnioskiem było możliwe przez pracowników organu w godzinach ich pracy. W ostatnich latach kierowano do organu wnioski o udostępnienie informacji publicznej w następujących ilościach: w 2014 roku - 63 wnioski, w 2015 roku - 71 wniosków, do dnia 25 grudnia 2016 roku już 83 wnioski. Od Redaktora Naczelnego A pochodziło odpowiednio: w roku 2014 - 8 wniosków, w roku 2015 -15 wniosków, w roku 2016 to już 23 wnioski (łącznie kilkaset stron dokumentów). W ocenie organu zaskarżone zarządzenie, jako akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do pracowników Urzędu, a dotyczący sposobu organizacji ich pracy i wytycznych, jakimi mają się kierować przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych, ma podstawę prawną w przepisach ustawy o samorządzie gminnym w szczególności art. 33 ust. 1. Wszak normy zawarte w zarządzeniu skierowane zostały do pracowników Urzędu Miasta i Gminy w P., a nie do osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Wskazówki stanowiące podstawę do ustalania indywidualnych opłat odpowiadających rzeczywistym dodatkowym kosztom poniesionym przez Urząd Gminy i Miasta P. w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia tejże informacji w formę wskazaną we wniosku powinny mieć charakter jawny, dlatego nadano im formę aktu kierownictwa wewnętrznego. W związku z powyższym Burmistrz Gminy i Miasta P. wniósł o oddalenie skargi. Bezspornie natomiast doręczono stronie skarżącej żądane informacje pismem z dnia 28 listopada 2016r. wpłynęło do redakcji pismo Burmistrza Gminy i Miasta P., stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 18 listopada 2016r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kwot i ilości wynikających z zapytań ofertowych dotyczących zakupu materiałów biurowych na rok 2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 448) – powoływanej dalej jako: "u.s.g." – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnił wymogi formalne do zaskarżenia zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], nr [...], bowiem przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 9 listopada 2016r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęła do skarżącego w dniu 21 listopada 2016r., natomiast skarga została złożona w dniu 14 grudnia 2016r. Zakwestionowanym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta P. m.in., postanowił § 2. jeżeli wytworzenie informacji publicznej wiąże się z poni9esieniem dodatkowych kosztów, dopuszcza się ;pobranie od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej tym kosztom, zgodnie z wykazem pobieranych opłat: 1)wydruk lub wykonanie kopii czarno – białej w formacie A4: a) jednostronnie 0,50 zł; b) dwustronnie – 0,70 zł; 2) wydruk lub wykonanie kopii kolorowej w formacie A4: a) jednostronnie – 2,00 zł; b) dwustronnie – 4,00 zł 3) wydruk lub wykonanie kopii czarno-białej w formacie A3: a) jednostronnie 0,80 zł; b) dwustronnie – 1,20 zł; 4) wydruk lub wykonanie kopii kolorowej w formacie A3: a) jednostronnie 3,50 zł; b) dwustronnie – 6,00 zł; 5) przesłanie informacji publicznej: a) przesyłką pocztową – koszt wydruku lub wykonania kopii ustalony w pkt 1 – 1 + koszty opłaty pocztowej; b)pocztą elektroniczną (e-mail) bez opłat; 6) za zapis na elektronicznym nośniku informacji CD/DVD – 10 zł; 7) za przetworzenie, streszczenie lub przygotowanie opracowania analitycznego dotyczące informacji publicznej – 5 zł za stronę (każdą rozpoczętą strone Papieru formatu A4); §3 opłaty, o których mowa w § 2 odpowiadają kosztom związanym z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ustalone opłaty są cenami brutto i obejmują podatek VAT; §4. Opłat nie pobiera się w następujących przypadkach: 1) gdy wysokość opłaty nie przekroczy jednorazowo 2 zł; 2) w sytuacji przeniesienia informacji na nośnik dostarczony przez wnioskodawcę" Materialnoprawną zaskarżonego aktu prawnego stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 2058) – w skrócie: "u.d.i.p." – w myśl którego podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji – oraz art. 15 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ponadto organ wydał zaskarżone zarządzenie w oparciu o art. 33 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Celem uzupełnienia należy w tym miejscu przytoczyć również ust. 2 art. 33 u.s.g., stosownie do którego organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Żaden z powołanych wyżej przepisów nie mogły stanowić dla Burmistrza Gminy i Miasta P. delegacji ustawowej do uregulowania w drodze zarządzenia zasad i sposobu udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat za ich udostępnienie, bowiem zagadnienia zostały kompleksowo unormowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z woli ustawodawcy dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, co wynika z w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Wyjątkiem od tej reguły jest wspomniany już art. 15 u.d.i.p., który w ust. 2, podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej daje możliwość, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, ustalonej zgodnie z ust. 1 omawianego artykułu. W takim wypadku udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi zatem do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Op 413/15 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 976/15 i 978/15 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2014r., sygn. akt II SA/Gd 536/14 –http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze sądów administracyjnych dominuje stanowisko, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika bądź stawek ryczałtowych. Odnośnie kosztów przesłania przez organ żądanej informacji wnioskodawcy, wyjaśnić należy, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014r., sygn. akt II SA/Gd 594/14 – Lex nr 1534166; WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 505/04 – publ. OwSS 2005/1/12/12; WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 1704/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie w każdej sprawie z zakresu udostępnienia informacji publicznej, co jest przedmiotem wniosku, jakie czynności należy przeprowadzić, aby udostępnić żądaną informację publiczną, czy w ustawowym terminie będzie można udostępnić żądanej informacji publicznej i czy będzie to możliwe w ramach normalnej pracy organu, czy może ze względu na wskazany we wniosku sposób udostępnienia lub konieczność przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku organ będzie zmuszony oddelegować pracownika do pracy poza godzinami pracy urzędu i czy koszt udostępnienia informacji publicznej przekroczy koszty "normalnego" (codziennego) funkcjonowania urzędu. Innymi słowy organ musi ocenić jakie będzie zaangażowanie środków finansowych i osobowych organu. Wiadomo bowiem, że na przykład skserowanie jednej kartki powinno obyć się niezwłocznie i bez żadnych opłat, ale gdy wnioskodawca życzy sobie skserowania kilku tysięcy stron, to oczywistym jest to, że organ musi przedsięwziąć dodatkowe środki, aby sprostać temu żądaniu. Reasumując, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera upoważnienia dla Burmistrza Gminy i Miasta P. do tworzenia w drodze zarządzenia jakiejkolwiek taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej. Nie zawiera on też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla innych organów gminy, ani też podstawy prawnej do ustalenia generalnych stawek opłat. Podobnie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym próżno poszukiwać upoważnienia do wydania przez Burmistrza zarządzenia o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Takiego upoważnienia, o czym była mowa na wstępie rozważań brak jest w dyspozycji art. 33 ust. 2 u.s.g. Co prawda Burmistrz (wójt, prezydent miasta) na podstawie tego przepisu jest uprawniony do wydawania zarządzeń, ale tylko o charakterze regulaminu organizacyjnego urzędu gminy. Do spraw z zakresu organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy bezspornie nie należy ustalanie opłat za udostępnianie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 2436/16 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniu Burmistrza Gminy i Miasta P. nie sposób również uznać, że zaskarżone zarządzenie jest tylko aktem wewnętrznym urzędu gminy o charakterze regulaminu organizacyjnego (art. 33 ust. 2 u.s.g.), bowiem właśnie na ten akt organ powoływał się w każdym piśmie, kierowanym do skarżącego, ustalającym opłatę za udostępnienie informacji publicznej, czyli w indywidualnej sprawie. Skoro zatem akt ten jest de facto podstawą do ustalania opłat w indywidualnych sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, trzeba stwierdzić, że ma on charakter aktu generalnego, abstrakcyjnego, nieskierowanego do konkretnego adresata. Tymczasem opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone bez jakiejkolwiek indywidualnej kalkulacji kosztów udostępnienia informacji, na podstawie stawek, wynikających z aktu generalnego i abstrakcyjnego, jakim jest zarządzenie Burmistrza, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zaskarżony akt ma formę cennika usług organu związanych z wykonywaniem czynności biurowych przy udostępnianiu informacji publicznej. Natomiast, jak już zostało wielokrotnie podkreślone, opłaty za udostępnienie informacji publicznej powinny być ustalano każdorazowo w każdej ze spraw indywidualnie. Korzystanie natomiast ze stałego "cennika usług" jest zatem niedopuszczalne, a więc nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie. Co za tym idzie, organ wykonawczy gminy nie może wydać zarządzenia, w którym określi zryczałtowaną taryfę opłat za udostępnienie informacji publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013r., sygn. akt I OSK 307/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013r., sygn. akt II SA/Lu 796/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Gd 676/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. ds