II SA/Łd 452/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 18 grudnia 2013 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), stwierdził, że decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wraz z budową zjazdu z ul. A i wjazdu/wyjazdu z ul. B i budową (rozbudową, przebudową) urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 25, na terenie obejmującym działki nr 143 i nr 144 oraz fragmenty działek drogowych nr 123/4 i nr 142/2, została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w toku postępowania pominięto J. P. mimo, iż przysługiwał mu przymiot strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 lipca 2014 r. J. P. wystąpił o wznowienie postępowania ze względu na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem opisanej decyzji z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją ostateczną. W wyniku wznowienia wydał decyzję z dnia [...], którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Na skutek odwołania J. P. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję stwierdzającą wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu w tym postępowaniu J. P, mimo przysługującego mu przymiotu strony. Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli J. P. oraz K. R. -B. J. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a szczególności art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez niezgromadzenie i nieuwzględnienie całego dostępnego materiału dowodowego i wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku dowodowego, na którego zasadność wskazuje dostarczona przez skarżącego analiza. Nadto naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2015 r. poz.199 – dalej przywoływana jako: ustawa), poprzez dokonanie w uzasadnieniu decyzji ustalenia naruszającego ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w terenie; § 3, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz.1588 – dalej jako: rozporządzenie), poprzez wprowadzenie do obszaru analizy, znajdującego się w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, osiedla mieszkaniowego funkcjonalnie i urbanistycznie odrębnego, pominięcie istniejącej zabudowy i zabudowy w budowie, które to naruszenia doprowadziły do rażącej wadliwości decyzji. Pominięcia faktu, iż decyzja narusza art. 222 k.c. w związku z art. 147 k.c. K. R. - B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia i w związku z art. 61 ustawy, przez nieuwzględnienie w analizie zasady dobrego sąsiedztwa oraz pominięcie, że planowana inwestycja ma powstać na terenie objętym nieomal w całości zabudową jednorodzinną; § 3 ust. 1 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez zaniechanie sporządzenia w sprawie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ewentualnie w przypadku uznania, iż analiza ta została sporządzona, poprzez sporządzenie analizy w oparciu o stan zagospodarowania z 2013 r., oparcie rozstrzygnięcia na treści nieaktualnej mapy terenu, sporządzonej w 2012 r., nieuwzględnienie w analizie działki położonej w Ł. przy ul. C 20 - działka nr 148/2, pomimo tego, że jest ona własnością J. P. i graniczy z terenem inwestycji, wskazanie w treści decyzji, że linia zabudowy od ul. A jest obowiązująca, a od ul. B nieprzekraczalna, podczas, gdy z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] wynika, iż linia zabudowy jest obowiązująca od strony ul. B, a nieprzekraczalna od strony ul. A; uznanie za prawidłową części graficznej analizy, pomimo tego, iż widoczne są na niej poprawki naniesione korektorem; § 4 ust.3 rozporządzenia, poprzez nie ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez zawyżenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy; § 6 ust. 1 rozporządzenia przez wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej tj. jej zawyżenie; § 7 ust. 1 rozporządzenia przez zawyżenie wysokości krawędzi elewacji frontowej; art. 52 ust. 1 ustawy przez nieuchylenie decyzji z dnia [...] pomimo tego, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy uległ zdezaktualizowaniu i brak jest możliwości odprowadzania ścieków zgodnie z wnioskiem; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie za działkę "wzorcową" działki położonej przy ul. C 22 pomimo, iż nie ma ona dostępu do drogi publicznej oraz nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy; art.7 w związku z art.77 i w związku z art.80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie nowej analizy oraz oparcie wszystkich ustaleń na stanie z 2013 r. bez żadnego wskazania, czy i w jakim zakresie na terenie inwestycji zaszły zmiany wpływające na aktualność analizy; art.107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie, czy stan zagospodarowania terenu z roku 2013 jest nadal aktualny oraz w jakim zakresie, a także nie wyjaśnienie czy garaż podziemny powinien być uznany za jedną z kondygnacji budynku; art.146 § 2 w zw. z art.151 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że decyzja z 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa pomimo, iż istniały podstawy do uchylenia wskazanej decyzji ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Do akt sprawy została też złożona przez pełnomocnika J. P. "Analiza warunków gruntowo - wodnych oraz analiza wpływu i oddziaływania wykonywanych robót budowlanych (ziemnych) przy realizacji budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego z garażami podziemnymi na działce w Ł. przy ul. A 25 na stojący w granicy obu nieruchomości budynek mieszkalny jednorodzinny w Ł. przy ul. A 27" oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś. z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt [...] nakazującego Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. wstrzymanie robót budowlanych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 w postaci prowadzenia wykopów od strony nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 27, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z powództwa K. R. - B. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń. Do odpisu tego, pełnomocnik załączył dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie rat. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 2 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, iż wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Podzieliło także ocenę, iż ustalenia analizy wykonanej w 2013 r., a zatem warunki zabudowy dla inwestycji odpowiadają w swej istocie warunkom zawartym w decyzji dotychczasowej. Sprawdzono również, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki zawarte w pkt 2,3,4,5 art. 61 ust 1 ustawy. Z materiałów wynika, że nowa decyzja o warunkach zabudowy byłaby tożsama z decyzją z dnia [...] J. P. jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, czyli została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednocześnie nowa decyzja o warunkach zabudowy, kończąca wznowione postępowanie, byłaby tożsama z decyzją z dnia [...]. W takim przypadku, kończąc wznowione postępowanie organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w której stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji potwierdza tezę o tożsamości decyzji, która miałaby zostać wydana w wyniku wznowienia postępowania. Kolegium zaznaczyło, iż nie budzi wątpliwości, iż w prawidłowo wyznaczonym jako trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji obszarze analizowanym, występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli takiej jak planowana. Istniejąca zatem na sąsiednich działkach zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ zauważył – wskazując na orzecznictwo - iż wprawdzie z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania powalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie analizą objęto wszystkie działki zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego. W tych granicach znajduje się również działka nr 148/2, co do której odwołanie formułuje zarzut, iż nie uwzględniono jej w analizie. Działka ta jednakże nie jest zabudowana, co oznacza, iż brak jest możliwości przyjęcia do analizy jakiejkolwiek zabudowy jako wyznacznika dla nowej, planowanej, zgodnie z wymogami rozporządzenia. W świetle zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy ustawy nie pozwalają na ograniczenie obszaru analizowanego np. co sugeruje odwołująca się, ze względu na przynależność działki do określonego osiedla. Nie można też przyjąć za odwołującą się, iż ul. B i ul. A spełniają rolę granicy, do której zawężana powinna być analiza urbanistyczna. Takie działanie nie znajduje bowiem podstawy w żadnym przepisie prawa mającym zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto należyta ocena przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy wymaga uwzględnienia zasady, wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, według której pozytywna decyzja o warunkach zabudowy zależałaby od wyodrębnienia w obszarze analizowanym "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, które stanowiłyby wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady (ustawowo ograniczonej) swobody gospodarowania terenem, określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak wnioskowana, nie ulega wątpliwości, iż planowane zamierzenie stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Nadto zachowuje cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy, co wykazało postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] i potwierdziło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją organu I instancji. Zdaniem Kolegium nie ulega też wątpliwości, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Taka sytuacja stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Dla takiej oceny nie mają natomiast znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Ustalone decyzją wymagania dla nowej zabudowy zostały określone na podstawie przepisów rozporządzenia. Przyjęte w decyzji parametry znajdują uzasadnienie w wynikach analizy. Dotyczy to również kwestionowanego w odwołaniu w parametru wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jak również parametru szerokości elewacji frontowej. Natomiast określenie ich na poziomie innym niż średnie, odpowiednio na podstawie § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w sporządzonej analizie. Podobnie w przypadku pozostałych parametrów tj. linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, choć te, jako ustalone w oparciu o zasady wyrażone w § 4 ust, 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, nie wymagają już tak szczegółowego uzasadnienia. Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określona poprzez ilość dopuszczalnych kondygnacji i w metrach, dotyczy kondygnacji nadziemnych, co wbrew zarzutom odwołania dostatecznie wyjaśnia, iż podziemny garaż nie może być wliczony do kondygnacji ustalonych dla planowanego budynku. Nie narusza przepisów rozporządzenia również okoliczność, iż wyznacznikiem w przypadku linii zabudowy od strony ul. B i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest budynek wielorodzinny na działce nr 148/5. Budynek ten podlega ocenie jak każda inna znajdująca się w obszarze, zgodna z porządkiem prawnym zabudowa. Zlokalizowany na działce graniczącej z terenem inwestycji, może ponadto stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy, szczególnie tych, wyznaczanych jako przedłużenie (kontynuacja ). Niezrozumiałym jest też zarzut, iż działka nr 148/5 przy ul. C 22 nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka ta jest działką budowlaną, której jednym z atrybutów jest dostęp do drogi publicznej. Jeżeli natomiast istotą tego zarzutu jest to, iż posiada dostęp od innej drogi publicznej niż teren inwestycji, to jest on nieuzasadniony w świetle omawianego już wyżej, szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, sprowadzającego się do uznania za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, każdej działki zlokalizowanej w granicach wyznaczonego w danej sprawie obszaru analizowanego. W odniesieniu do linii zabudowy, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zdaniem Kolegium, podnoszona przez odwołującą się okoliczność rozbieżności pomiędzy zapisem w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a załącznikiem graficznym do decyzji, odnośnie oznaczenia linii zabudowy jako nieprzekraczalnej i obowiązującej. Utrwalone już w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, formułuje pogląd zgodnie z którym, linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. To do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. W tej sytuacji określenie linia obowiązująca czy nieprzekraczalna pozostaje bez znaczenia dla lokalizacji planowanego budynku. Co do sposobu jej wyznaczenia, to nie ulega natomiast wątpliwości, iż nastąpiło ono w oparciu o budynki na działkach sąsiednich nr 145/1 przy ul. A 27 i 148/5 przy ul. C 22, co pozostaje w zgodzie z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia. Bez wątpienia stanowiąca załącznik graficzny mapa zasadnicza w skali 1:500, którą posługiwał się organ w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym jest mapą aktualną. Data 2012 r. na którą wskazuje odwołanie jest datą przyjęcia jej do zasobu geodezyjnego, a nie datą jej sporządzenia i nie ma nic wspólnego z jej aktualnością. Obowiązek ujawnienia na niej zmian w zagospodarowaniu terenu inwestycji (rozbiórka istniejących tam budynków) nie obciąża organu, a podmiot, który tych zmian dokonuje. To, iż budynki istniejące na działkach nr 143 i 144 zostaną rozebrane, wynika już z wniosku inwestora, gdzie wskazuje, iż istniejące budynki: mieszkalny i gospodarczy przeznacza do rozbiórki. Pozostaje to jednakże bez wpływu na ustalony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy, który dotyczy zabudowy nowej i istniejącej. W sytuacji zatem, gdy nie ma już zabudowy istniejącej, wskaźnik ten będzie mogła "wyczerpać" zabudowa nowa. Poza opisaną, nie dokonała się w stosunku do stanu zagospodarowania z 2013 r. żadna inna zmiana, która mogłaby w jakikolwiek wpłynąć na ustalone decyzją parametry dla nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, dotyczący braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek ten bowiem został złożony przez osobę upoważnioną w momencie jego składania, do działania w imieniu inwestora, co odpowiada wymogom w zakresie właściwej legitymacji wnoszącego wniosek i jednocześnie przesądza o jego skuteczności. W dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy istniało także aktualne oświadczenie gestora (PGE) o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla planowanego obiektu. Wobec powyższego zarzut o bezskuteczności złożonego wniosku w związku z upływem 12 miesięcznego terminu ważności promesy, nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium nie podzieliło również zarzutu braku możliwości odprowadzania ścieków dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem. W tym zakresie wniosek inwestora wskazuje bowiem, iż ścieki odprowadzane będą do kanalizacji miejskiej, a sposób ich odprowadzania ostatecznie kształtuje przedłożone przez inwestora pismo Zakładu A Sp. z o.o w Ł. z dnia 25 września 2013 r. Powyższe uznać należy za wystarczające dla spełnienia warunku uzbrojenia w zakresie kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Kolegium nie można także, uznać za trafne zarzutów, dotyczących nieuwzględnienia całego dostępnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, poprzez pominięcie w nim dowodów potwierdzających negatywne oddziaływanie robót ziemnych wykonywanych na terenie inwestycji, na stojący w granicy budynek mieszkalny na działce sąsiedniej przy ul. A 27, czyli sporządzonego na tą okoliczność i załączonego do akt sprawy dowodu w postaci "Analizy warunków gruntowo - wodnych oraz analiza wpływu i oddziaływania wykonywanych robót budowlanych (ziemnych) przy realizacji budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego z garażami podziemnymi na działce w Ł. przy ul. A 25 na stojący w granicy obu nieruchomości budynek mieszkalny jednorodzinny w Ł. przy ul. A 27". Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydana decyzja ma w konsekwencji charakter deklaratoryjny, nie rodzi ani nie narusza praw właściciela lub osób trzecich do terenu, a przy tym bynajmniej nie przesądza tego, czy zaplanowane przedsięwzięcie zostanie w ogóle wykonane. Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje jeszcze ani konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce inwestora, ani ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Skoro zatem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie przesądza ani o usytuowaniu planowanego budynku względem obiektów sąsiednich, ani o szczegółach technicznych, dotyczących jego realizacji, nie mogą być skutecznie podnoszone w tym postępowaniu zarzuty, znajdujące podstawę w takich właśnie okolicznościach. Okoliczność zmiany poziomu wód gruntowych, którą podnosi odwołujący się, pozostaje jak sam zresztą wskazuje, w związku z robotami budowlanymi (wykopami pod garaże podziemne), a zatem dotyczy znacznie późniejszego etapu procesu inwestycyjnego - samej realizacji inwestycji. Nie można zatem z okoliczności tej wyprowadzić naruszenia przepisów prawa obowiązujących dla postępowania w sprawie warunków zabudowy. Reasumując organ stwierdził, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 145 § 1 k.p.a. normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji, w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i obowiązek uwzględnienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji. Zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Taka sytuacja ma zdaniem Kolegium miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, w szczególności art. 10 i art. 11 k.p.a. przez co organ uniemożliwił stronie odniesienie się w toku postępowania do działań organu polegających na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności szczegółowo wynikające z przedłożonej do akt analizy; art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie wpływu inwestycji na stosunki wodne na nieruchomości skarżącego, uchylenie się od wyjaśnienia podstaw oraz przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] w sytuacji gdy strona złożyła nie tylko analizę, ale i dokument prywatny stanowiący informację o dowodzie, nadto odpis postanowienia sądu, od którego analizy organ uchylił się. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 38 ust. 5a i 5b ustawy Prawo wodne. Wskazując na zasadność podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również decyzji tegoż organu z dnia [...]. Nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi oraz w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie narusza prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie organów, iż skarżący winien być stroną w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wraz z budową zjazdu z ul. A i wjazdu/wyjazdu z ul. B i budową (rozbudową, przebudową) urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 25. Co za tym zasadnie organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie, przystępując do badania wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo także ustalił, iż skarżący, jako właściciel niezabudowanej nieruchomości sąsiadującej narożnikami z działką inwestycyjną, a jednocześnie znajdującej się w obszarze analizowanym, winien mieć prawo czynnie uczestniczyć w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...]. Analiza materiału dowodowego i argumentacja organów jasno wykazała, iż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Co do zasady ustalenie to winno skutkować podjęciem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy. Niemniej jednak, ponowna analiza sprawy, ocena stanu faktycznego zdaniem organu, ale i Sądu w pełni uzasadnia stwierdzenie, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 145 § 1 k.p.a. normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji, w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i obowiązek uwzględnienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji. Zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może natomiast nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. (por. wyroki: NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/11; WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 373/10; WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1078/12; WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1132/13 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, jak wynika z akt administracyjnych, ponownie analizując stan faktyczny sprawy organy miały na uwadze, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora (orzeczenia WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 1044/14 oraz z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 344/14). Ustalając ponownie warunki zabudowy właściwy organ działał w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy, ustanawiającego przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy organ miał także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy. W myśl pierwszego z tych przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1/ wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2/ walory architektoniczne i krajobrazowe; 3/ wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4/ wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5/ wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6/ walory ekonomiczne przestrzeni; 7/ prawo własności; 8/ potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9/ potrzeby interesu publicznego; 10/ potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie można również tracić z pola widzenia definicji ładu przestrzennego, który definiowany jest w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Istotne jest, iż uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwoliła na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wymienione warunki zostały spełnione. I co istotne, organ wyczerpująco wykazał, iż ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wraz z budową zjazdu i budową urządzeń budowlanych, w pełni odpowiadałyby one warunkom ustalonym w decyzji ostatecznej z dnia [...]. W szczególności poprawnie wykonano analizę urbanistyczną, w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsprzecznie, informacje zawarte w przeprowadzonej analizie, a także dane wynikające z załączników, zestawień poszczególnych parametrów, zarówno opisowych jak i graficznych, pozwalają na ocenę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. W zakreślonym obszarze analizowanym niewątpliwie znajdują się obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. W ocenie Sądu w przeprowadzonej analizie urbanistycznej organy odniosły się wyczerpująco do wszystkich parametrów planowanej zabudowy w odniesieniu do przepisów rozporządzenia. Lektura dokumentów zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy, w szczególności zestawień parametrów zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizy, nie budzi wątpliwości co do prawidłowego wyznaczenia parametrów, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. Większość parametrów dla nowej zabudowy zostało wyznaczonych jako średnie matematyczne poszczególnych parametrów zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Niemniej jednak ustawodawca dopuścił odmienne ich wyznaczenie jeżeli – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - wynika to analizy urbanistycznej. Reasumując, zdaniem Sądu, prawidłowość tak wyznaczonych parametrów dla nowej zabudowy nie budzi wątpliwości i znajduje oparcie w materiale sprawy oraz argumentacji organu. A przede wszystkim potwierdza, iż treść nowego rozstrzygnięcia – w przypadku jego wydania - pokrywałaby się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej z dnia [...]. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, przede wszystkim skarżący nie wykazał związku pomiędzy uchybieniem zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) a wynikiem postępowania. Skarżący nie wskazał w skardze żadnej czynności, której mógłby dokonać gdyby został pouczony o prawie wynikającym z art. 10 k.p.a., w istocie stara się wykazać, iż uniemożliwione mu zostało wypowiedzenie się w kwestii odmowy dopuszczenia jako dowód w sprawie, przedłożonej przez stronę "Analizy". Niemniej jednak godzi się zauważyć, iż dowód ten został przełożony do akt sprawy na etapie postępowania międzyinstancyjnego i był przedmiotem analizy przez organ II instancji. Nadto strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i niewątpliwie nie wykazała w skardze związku pomiędzy naruszeniem art. 10 k.p.a. a wynikiem sprawy. Jak wynika zaś z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (patrz: wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12; z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13). Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. tj. zasady przekonywania. Fakt, iż strona nie podziela wydanej decyzji, czego wyrazem jest jej zaskarżenie do sądu, nie oświadczy o jego naruszeniu, zasada ta ma bowiem na celu zobligowanie organu do takiego sformułowania swych argumentów aby w sposób jasny i przekonywujący wyjaśnione zostały przesłanki jego działania organu. To czy ta argumentacja zostanie podzielona, czy też nie, nie świadczy samo w sobie o naruszeniu tejże zasady. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 , art. 81 k.p.a. – oparte są wyłącznie na argumencie strony, iż organ odmówił mocy dowodowej przedłożonej "Analizie" i postanowieniu sądu powszechnego, również nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił, a Sąd tę argumentację podziela, iż ze względu na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, która ma charakter deklaratoryjny co oznacza, iż nie przesądza, że ostatecznie planowane zamierzenie powstanie, informacje wynikające z przedłożonych dokumentów nie stoją w sprzeczności z wydaniem dla inwestora decyzji uwzgledniającej jego wniosek, dotyczą bowiem, jak słusznie argumentował organ kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Jak zasadnie stwierdził organ, okoliczność zmiany poziomu wód gruntowych może odnieść oczekiwany przez stronę efekt – w postaci zablokowania inwestycji – dopiero na etapie późniejszym tj. w toku postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas również organ administracji architektoniczno-budowlanej podda analizie te kwestie wskazywane w "Analizie" podobnie jak okoliczność wynikającą z postanowienia sądu powszechnego tj. nakazu wstrzymania wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 38 ust. 5a, 5b ustawy Prawo wodne. Wskazane przez stronę normy regulują kwestie ochrony wód, która ma być realizowana w szczególności z uwzględnieniem wyników oceny stanu wód podziemnych oraz wyników oceny stanu wód powierzchniowych. Należy jednak pamiętać, iż jest to ochrona pozostająca w kompetencji właściwych organów, które inicjują ewentualne działania mające na celu ochronę tychże wód. Oznacza to, iż organ ustalający warunki zabudowy nie jest uprawniony do przekraczania swych kompetencji i ustalania czy dana inwestycja narusza chronione prawem wody, w sytuacji gdy przede wszystkim nie jest jeszcze przesądzone czy inwestycja ostatecznie powstanie. Nawet w sytuacji, gdy de facto inwestycja już powstała, jak wynika z materiałów sprawy, tego rodzaju argumentacja skarżącego – podobnie zresztą jak pozostałe wskazane już zarzuty skargi – nie mogą odnieść oczekiwanego przez stronę skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie sposób bowiem pominąć, iż w toku postępowania nadzwyczajnego jakim w niniejszej sprawie jest wznowienie postępowania, organy działają w ramach swych ustawowych kompetencji i analizują stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście obwiązujących przepisów prawa ale wyłącznie tych, regulujących kwestie związane z rozpatrzeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji. Reasumując w ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. LS