II SA/Łd 460/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 460/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji odmówił R. B. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu: 1. Jednolitej Płatności Obszarowj-2004 (kod EFOiGR: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) i nałożył karę pieniężną w wysokości 964,23 zł., która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. 2. Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2004 (kod EFOiGR: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) i nałożył karę pieniężną w wysokości 1299,94 zł., która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca w wniosku o przyznanie płatności na rok 2004 zawyżył zadeklarowaną sumę powierzchni działek rolnych w stosunku do powierzchni rzeczywistego posiadania. Od powyższej decyzji R. B. wniósł odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Odwołujący się zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 kpa. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. R. B. podniósł, iż wszystkie wymienione w decyzji działki stanowiły poprzednio własność jego ojca, a obecnie stanowią współwłasność bratowej D. B. i jej syna, a na podstawie ustnej umowy użytkowane są przez niego nieprzerwanie od 1989r. Zdaniem odwołującego się można zarzucić mu błąd, że nieformalna umowa jest wystarczającą przesłanką do uzyskania płatności, ale nie można zarzucić mu złej woli, bowiem fakt uprawiania przez niego przedmiotowych nieruchomości potwierdzają inne wskazane przez niego osoby. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), przywołał przepisy zastosowane przez organ I instancji oraz dodatkowo art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego D. B. przedstawiła stosowne dokumenty na podstawie których organ I instancji ustalił, iż to ona uprawniona jest do uzyskania płatności bezpośrednich a tym samym odmówiono przyznania tegoż prawa R. B. Organ uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Zadeklarowana przez R. B. powierzchnia gruntów została zawyżona o ponad 50 % co w zaistniałej sytuacji, zgodnie z art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 i art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 skutkuje tym, że wnioskodawca zostaje ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej w/w różnicy, a kwota ta jest potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono taką różnicę. Na powyższą decyzję R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się uchylenia decyzji obu instancji. W uzasadnieniu powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego obie decyzje są niezgodne z obowiązującym prawem na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. R. B. podkreślił, że przedmiotowe grunty uprawiał "od zawsze" we własnym imieniu i na własny rachunek na podstawie nieformalnej umowy użyczenia zawartej z bratową, która nigdy ich nie uprawiała i uprawiać nie chciała. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ decyzji, powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w myśl art.7 k.p.a., a zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązkiem organu jest również przestrzeganie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 i 11 k.p.a., a więc zasady udzielania stronom pomocy prawnej i zasady przekonywania. W ocenie Sądu, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie został należycie i wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Decyzje organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis ten w § 1 wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W § 2 przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( vide: NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – LEX nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, LEX nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera zaś ogólnikowe ustalenia faktyczne mające – zdaniem organu - istotne znaczenie w sprawie, a sprowadzające się do zawyżenia powierzchni gruntów zgłoszonych do przyznania płatności bezpośrednich i skutkujące względem skarżącego zastosowanie sankcji polegających na zmniejszeniu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożeniu kary pieniężnej. Jako wadliwe ocenić należy również uzasadnienie prawne. Uzasadnienie prawne, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa a więc na wytłumaczeniu, dlaczego organ zastosował dany przepis. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów ( paragrafów, ustępów ) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej", a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985r. SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, wyrok NSA z 4 kwietnia 1999 r., IIISA 8192/98, LEX nr 46242 ). Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu II instancji. W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy ( wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 22 ). Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się ( wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97, LEX nr 34906 ). Tymczasem organ II instancji ustosunkowując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów i uznając je za niezasadne, powołał się na dokumenty przedstawione przez D. B., których jednak nie można zweryfikować, bowiem nie zostały dołączone do akt sprawy. Analiza wywodów zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazywać może, że organy nie wyjaśniając należycie okoliczności sprawy, utożsamiły instytucje własności i posiadania. Jak wynika to z akt administracyjnych, w odwołaniu skarżący wyraźnie wskazywał, że to on użytkuje rolniczo grunty od 1989r., na podstawie ustnej umowy z właścicielką. Nie kwestionował więc tytułu własności przysługującego D. B. Stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) tytuł do przyznania płatności związany jest z instytucją posiadania a nie tytułem własności. Ponieważ wskazana ustawa nie wskazuje kogo należy uznawać za posiadacza, należy odwołać się do dorobku prawa cywilnego, a w szczególności do art. 336 k.c. Dokumenty zawarte w aktach administracyjnych nie pozwalają na weryfikację zarzutów skarżącego w tym zakresie a wywody organu budzą zasadnicze wątpliwości. Prawidłowe wyjaśnienie wskazanych okoliczności może mieć również znaczenie w kontekście art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 mając na względzie art. 7 i 9 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.