II SA/Łd 474/05

Dnia 28 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz U. S. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Burmistrz P. odmówił U. S. wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą na działce nr ewidencyjny [...] (obręb geodezyjny R.), przy drodze dojazdowej w R. Organ stwierdził, po dokonaniu analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że dla inwestycji objętej wnioskiem nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji U. S. podniosła, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 nie zawiera definicji działki sąsiedniej. Skarżąca wskazała, iż rozporządzenie wykonawcze dotyczące kwestii ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania mówi o obszarze analizowanym, znajdującym się wg definicji zawartej w rozporządzeniu w odległości minimum 50 metrów od działki inwestora. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji stwierdził, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia łącznie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po opracowaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki wraz z jej sąsiedztwem wg wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w analizowanym obszarze nie znajduje się żadna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy. Organ stwierdził, iż część graficzna analizy (mapa w skali 1:1000) wskazuje na to, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego nie muszą być w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 metrów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. S. zarzuciła organom wykonanie błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieodpowiednie pojęcie wielkości obszaru analizowanego. Skarżąca wskazała, że w rozporządzeniu wykonawczym do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za działkę sąsiednią przyjmuje się działki położone w obszarze analizowanym, przy czym nie zawsze będą to tylko działki graniczące. U. S. wskazała, że w rozporządzeniu ustalono minimalny obszar poddany analizie w celu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej może się okazać, iż obszar analizowany zostanie wyznaczony w większej odległości od działki wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy i może obejmować więcej działek, niż tylko działki graniczące z daną działką. Można bowiem wyznaczyć odległość większą niż 3-y krotna szerokość frontu działki i większą niż 50 m. Wyjaśniła, że ustalenie warunków zabudowy następuje w kontekście analizy zabudowy i zagospodarowania działek gruntu położonych w obszarze analizowanym obejmującym nie tylko działki graniczące z działką wnioskowaną, ale i inne, jeżeli obszar analizowany obejmuje działki dalej położone. Zdaniem skarżącej wyznaczenie przez organ większego obszaru analizy umożliwiłoby określenie zabudowy zapewniającej kontynuację funkcji mieszkaniowej jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bowiem wzdłuż drogi, przy której usytuowana jest jej działka znajduje się zabudowa, między innymi budynki mieszkalne, gospodarcze, zagrodowe. W końcowej części skargi U. S. podniosła, iż działania podjęte na jej działce nie naruszają ładu przestrzennego i interesu osób trzecich, bowiem wcześniej, tj. [...], wydano jej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził ponadto, że argument skarżącej, iż w 2001 r. wydano jej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznany za istotny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja z dnia [...] i wymieniona decyzja z [...] zostały podjęte w odmiennych sytuacjach ustawowych. Organ wyjaśnił, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi substytut nieistniejącego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko wówczas może być wydana, jeżeli spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 cyt. ustawy. Przepis ten, a szczególnie jego punkt pierwszy, dotyczy tzw. dobrego sąsiedztwa, wprowadził dla przedmiotowej decyzji nowy zupełnie wymóg, mianowicie istnienie obiektu budowlanego, wcześniej wzniesionego, pozwalającego na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i warunków kształtowania zabudowy itp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Przepis ten w § 1 wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W § 2 przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – LEX nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, LEX nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). Organ I instancji obowiązkom tym uchybił, uzasadniając decyzję w sposób ogólnikowy, lakoniczny i niespełniający wymagań powołanego przepisu art. 107 Kpa. Wskazane powyżej zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu II instancji. W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy ( np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22, ). Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się ( por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – LEX nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97- LEX nr 34906 ). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W przepisie tym ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Dla rozstrzygnięcia istotne będzie, co należy rozumieć pod pojęciem "działka sąsiednia", gdyż znaczenie wąskie obejmuje jedynie działkę ( działki ) graniczące, tzn. oparte na wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem, natomiast znaczenie szersze pozwala przyjąć, iż sąsiedztwo to obszar tworzący urbanistyczną całość. Elementem prawa własności nieruchomości jest wolność jej zagospodarowania. Zgodnie z tą zasadą należy interpretować przepisy prawa, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro sformułowania w niej zawarte są niejasne, tak jak rozumienie sąsiedztwa, to należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich. Nie ulega wątpliwości, że wąskie rozumienie sąsiedztwa ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy niż rozumienie szerokie, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym w wielu przypadkach proces inwestycyjny. Należy zatem, w ocenie Sądu, w składzie rozpatrującym niniejszą skargę opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej". Pojęcia tego nie można odnosić jedynie do działek posiadających wspólną granicę z terenem inwestycji. W sytuacji, gdyby ustawodawcy chodziło jedynie o działkę posiadającą wspólną granicę, to użyłby sformułowania "działka sąsiadująca", a nie "sąsiednia". Skoro jednak w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 mowa jest o "działce sąsiedniej", to należy przez to rozumieć zarówno działki przylegające do działki podlegającej inwestowaniu jak i działki ościenne nieposiadające wspólnej granicy z działką, na której planowana jest inwestycja. Nowa inwestycja winna być uzupełnieniem układów urbanistycznych istniejących nie tylko na działkach posiadających wspólną granicę z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, ale także na pobliskich działka nieposiadających takiej wspólnej granicy ( vide: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego – Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 r. ). Istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki oraz dostęp tej działki do tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to jednak warunek wystarczający. Działka ta musi być bowiem już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób. Należy zatem wskazać, co należy rozumieć pod pojęciem działki zabudowanej. Potoczne rozumienie zabudowy oznacza istnienie na jakimś terenie budynków. W urbanistyce definiuje się to pojęcie znacznie szerzej, obejmując nim obok budynków także inne obiekty budowlane, w szczególności budowle, o których mowa w przepisach prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla inwestycji polegających na wykonaniu robót budowlanych, zasadne jest uznanie, że zabudowa to istnienie (lub wykonywanie) obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Działka sąsiednia powinna być przeto zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Wydaje się, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy ( por. powołany powyżej Komentarz ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem organu I instancji było w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie zabudowy jednej z działek sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jeśli więc działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się ona w dość bliskiej pod względem urbanistycznym odległości, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy również odrzucić pogląd, iż warunki zabudowy powinny być ustalane na podstawie zabudowy na obszarze analizowanym, a nie zabudowy działek sąsiednich, gdyż rozdzielanie tych pojęć – choć zgodne z wykładnią literalną – stawiałoby pod znakiem zapytania zgodność przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) z ustawą i groziłoby zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej do jego wydania ( vide: E. Skorczyńska – Sam. Teryt. 2004/7-8/90 – t.3 ). Rzeczą organu było zatem ustalenie obszaru podlegającego analizie nie tylko w minimalnej wielkości, o której mowa w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Organ nie wskazał zresztą, dlaczego nie przyjął do analizy obszaru większego, na którym znajduje się zabudowa ( działki oznaczone nr 340, 350, 399 usytuowane w odległości nie większej niż 100 m od granicy obszaru analizowanego ), co wynika wprost z mapy sytuacyjno – wysokościowej załączonej do skargi oraz analizy sporządzonej w dniu 23.11.2004 r. przez L. J. Co więcej, na tej mapie, w granicy minimalnego obszaru analizowanego (50 m ) znajduje się budynek mieszkalny oznaczony nr 3 w trakcie realizacji w stanie surowym zamkniętym ( działka nr 402 ). Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy okoliczności te całkowicie pominął, nie wskazując numerów działek, które podlegały ocenie z punku widzenia zachowania funkcji zabudowy dla całego terenu tworzącego urbanistyczną całość ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że w analizowanym obszarze nie znajduje się żadna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy. Konstatując należy stwierdzić, że organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki stanowiącej własność skarżącej, nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani też nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.