II SA/Łd 494/25

Dnia 10 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2025 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 maja 2025 roku nr GN-III.7581.42.2025.KR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. dc Wojewoda Łódzki, decyzją z 30 maja 2025 r. utrzymał w mocy od decyzji Starosty Piotrkowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 13 stycznia 2025 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2.485 zł, na rzecz M. i R. małżonków K. za prawo własności części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0040 ha, która stała się z mocy prawa własnością Gminy W. z dniem 3 kwietnia 2024 r., w którym decyzja wydana przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr 2/2024 z 6 marca 2024 r. stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że Starosta Piotrkowski decyzją z 6 marca 2024 r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. Następnie Starosta Piotrkowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ww. decyzją z 13 stycznia 2025 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.), w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. - u.g.n.) ustalił odszkodowanie w wysokości 2.485 zł za prawo własności ww. części nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej, w której jako właściciele figurowali M. i R. małżonkowie K. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Gminę W. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy W., wskazaną na wstępie decyzją z 30 maja 2025 r., utrzymał w mocy powyższą decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużył operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z 27 września 2024 r., w treści którego biegły wskazał, że wobec braku dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu, zgodnie ze wskazaniem Urzędu Gminy W. z 20 sierpnia 2024 r., wziął pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy W. z 22 października 2019 r., nr XXIII/101/19, zgodnie z którym działka objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy, w strefie ochrony ekspozycji elementu zabytkowego, na którym oznaczono linie definiujące powierzchnię stożkową o nachyleniu 1:20 [...] [...] z ograniczeniem wysokości (m n.p.m.). Ze względu na wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasadę korzyści", rzeczoznawca objął analizą dwa segmenty, tj. rynek nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania - rynek nieruchomości drogowych. W pierwszym etapie wziął pod uwagę rynek nieruchomości umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i stwierdził, że jest on wystarczająco reprezentatywny w obszarze lokalnym, tj. na terenie Gminy W. Stan rozwoju rynku pozwalał na ograniczenie zbioru wyłącznie do transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu oszacowania. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu wynika, że wolumen transakcji nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową mieścił się w przedziale cen jednostkowych od 41,29 zł/m2 do 90,43 zł/m2. Głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i potencjał. W drugim etapie badaniem objęto transakcje nieruchomościami drogowymi zlokalizowanymi na terenie rynku lokalnego, za jaki przyjęto obszar powiatu piotrkowskiego. Biegły wskazał, że rynek lokalny jest przeciętnie rozwinięty, co pozwoliło odnotować siedem transakcji spełniających przymiot podobieństwa, lecz dotyczących tylko dwóch lokalizacji. Dlatego dla wzbogacenia próbki reprezentatywnej, celem uwzględnienia wszystkich cech przedmiotu oszacowania, a także zmniejszenia ryzyka niedoszacowania lub przeszacowania w następnym etapie analizy poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku regionalnym województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem powiatów reprezentujących porównywalny potencjał społeczno-gospodarczy. Biegły wskazał, że poszukiwano nieruchomości w podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wydzielonych z gruntów o podobnym potencjale do gruntów przyległych przedmiotowi wyceny. W konsekwencji rozszerzenie zakresu badanego rynku pozwoliło na wytypowanie kilkunastu niezabudowanych nieruchomości drogowych. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej. Do dalszej analizy przyjęto 13 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, najlepiej odzwierciedlających ocenę atrybutów wycenianej nieruchomości. Przedział cen jednostkowych wyselekcjonowanego zbioru mieści się w zakresie od 23,00 zł/m2 do 55 zł/m2. W konsekwencji, biorąc pod uwagę "zasadę korzyści" opisaną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 49 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ze względu na wyższy poziom cen, wycenę oparto o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Rzeczoznawca po przeprowadzeniu badania rynku lokalnego do dalszej analizy przyjął 13 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej. Następnie wyodrębnił 3 cechy rynkowe, tj. lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową i potencjał, którym przypisał trzystopniową gradację ocen wraz ze stosownym opisem. W dalszej kolejności określił wagi poszczególnych cech rynkowych. Dla potrzeb określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił całą procedurę postępowania przy zastosowania rzeczonej metody. Następnie biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość oraz nieruchomości o cenie minimalnej (42,74 zł/m2) i maksymalnej (94,95 zł/m2), obliczył średnią cenę ze zbioru cen transakcyjnych, która wyniosła 69,61 zł/m2, zestawił ww. nieruchomości oraz obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres. Wartość współczynnika korygującego wyniosła 0,8842. W efekcie wartość m2 gruntu wyniosła po zaokrągleniu 61,55 zł (69,61 x 0,8842), zaś całego gruntu 2462 zł (61,55 x 40). Ponadto, stosownie do treści art. 135 ust. 7 u.g.n., obliczono wartość naniesień roślinnych, tj. jęczmienia, która ostatecznie wyniosła 23 zł, a łączną wartość nieruchomości określono na kwotę 2.485 zł. Dokonawszy analizy przedmiotowego operatu szacunkowego, organ odwoławczy nie doszukał się błędów, które winny skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu drugiej instancji operat szacunkowy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Starosty zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny. Biegły należycie sprecyzował cel i zakres wyceny. Rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisał stan i przeznaczenie nieruchomości oraz prawidłowo ustalił istotne daty. Ponadto przedstawił analizę rynku nieruchomości stosowną do celu wyceny oraz uzasadnił wybór metodyki. W operacie opisano również przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia. W ocenie Wojewody także zarzuty podniesione w odwołaniu pozbawione są podstaw. Biegły w operacie szacunkowym, wbrew wskazaniom Wójta, nie wziął pod uwagę przeznaczenia nieruchomości wynikającego z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a właśnie z przywołanego w pierwszej części odwołania studium. Wynika to wprost z treści operatu szacunkowego (str. 12 i 13). W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca wobec niższej wartości nieruchomości drogowych, wziął pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu wynikającym ze studium. Organ odwoławczy nie doszukał się również wad w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę cech nieruchomości. Biegły stwierdził, że wszystkie z przyjętych cech rynkowych mają swoje uzasadnienie i pokrycie w przyjętej próbce reprezentatywnej. Jednocześnie podkreślił, że to nie rzeczoznawca majątkowy w sposób autorytatywny, bądź na podstawie własnych preferencji wskazuje na czynniki cenotwórcze oraz jaki wpływ mają one na zróżnicowanie cen transakcyjnych, lecz czynią to uczestnicy rynku zarówno po stronie podaży jak i po stronie popytu poprzez cenę transakcyjną zapłaconą za konkretną nieruchomość, natomiast obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego na podstawie analizy cen i cech tych nieruchomości jest ustalenie atrybutów rynkowych, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie ich cen, co też uczyniono w przedmiotowej opinii. W odniesieniu do atrybutu "lokalizacji ogólnej" biegły wskazał, że cecha ta odzwierciedla atrakcyjność obszaru w aspekcie usytuowania względem miejscowości W., stanowiącej siedzibę władz lokalnych oraz gdzie zlokalizowane są obiekty użyteczności publicznej, handlowo - usługowe oraz względem miasta [...], gdzie występuje koncentracja miejsc pracy, obiektów użyteczności publicznej, handlowo - usługowych etc. Nieruchomość o cenie minimalnej położona jest w południowej, peryferyjnej części gminy W., około 20 kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz około 9 kilometrów od centrum miejscowości W., stanowiącej siedzibę gminy, natomiast nieruchomość o cenie maksymalnej położona jest w centralnej części gminy W., w strefie centralnej miejscowości W. Zważywszy na fakt, iż przedmiot opinii położony jest w północno - wschodniej części gminy W., około 6 kilometrów od ścisłego centrum miasta [...] oraz w tej samej odległości od centrum miejscowości W., przyjęcie oceny cechy "lokalizacja ogólna" na poziomie pośrednim było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione. Z kolei w odniesieniu do atrybutu "potencjał" rzeczoznawca wskazał, iż cecha ta odzwierciedla dostęp infrastruktury oraz ewentualne uciążliwości. Nieruchomość o cenie minimalnej cechuje się dostępem drogi o nawierzchni asfaltowej, lecz bardzo słabym dostępem sieci infrastruktury - w zasięgu przyłącza energetycznego do nieruchomości sąsiedniej, zaś nieruchomość o cenie maksymalnej charakteryzuje się dobrym dostępem drogi o nawierzchni asfaltowej, znajduje się w zasięgu sieci: energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i telekomunikacyjnej. Zważywszy, że przedmiot opinii odznaczał się słabym dostępem infrastruktury oraz drogi o słabych parametrach techniczno -użytkowych, to i w tym przypadku przyjęcie oceny cechy "potencjał" na poziomie najniższym było, zdaniem biegłego, w pełni uzasadnione. Z kolei w odniesieniu do postulowanej przez Wójta cechy tj. powierzchni nieruchomości biegły wskazał, że nie miały one w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Wyjaśnił, że celem przejęcia nieruchomości była droga, której powierzchnia wynika wyłącznie z decyzji Starosty. Poza tym art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wskazuje wprost wielkości nieruchomości jako parametru wpływającego na podobieństwo. Organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu operatu szacunkowego nie dopatrzył się wad w doborze cech i ich wag oraz przypisaniu nieruchomościom określonej oceny w stopniu, który winien skutkować uchyleniem decyzji Starosty. W odniesieniu do zarzutu błędnego sposobu wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących biegły wyjaśnił, że zastosowana i przedstawiona w opinii metodyka wyceny uwzględnia założenia wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia biegły wyjaśnił, że przedstawione w odwołaniu kalkulacje w zakresie wyliczenia środkowej wartości współczynników korygujących opierają się na nieobowiązujących na datę wyceny przepisach prawa. W świetle powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że i w tym zakresie zarzuty są chybione. Wreszcie odnosząc się do kwestii zagospodarowania przedmiotowej część nieruchomości wg stanu na 6 marca 2024 r. biegły wskazał jednoznacznie, że opisu rzeczonego stanu dokonano na podstawie dokumentacji sprawy przekazanej przez zamawiającego, w szczególności z protokołu z oględzin nieruchomości z 21 maja 2024 r. przeprowadzonych w obecności przedstawicieli Urzędu Gminy W. oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych przez biegłego 5 września 2024 r. także przy udziale przedstawicieli Urzędu. W toku czynności oględzin zinwentaryzowano części składowe nieruchomości, tj. zasiew jęczmienia na powierzchni 40 m2, a następnie w toku szacowania, stosując art. 135 ust. 7 u.g.n., dokonano określenia wartości tegoż zasiewu. Zgodnie z protokołami z oględzin z 21 maja 2024 r. oraz 5 września 2024 r., sporządzonego wg stanu na 6 marca 2024 r., wynika, że na nieruchomości występowały zasiewy zboża, tj. jęczmienia, co udokumentowano na zdjęciach. Oględziny przeprowadzono w obecności ww. przedstawicieli Urzędu Gminy W., którzy nie wnosili uwag do protokołów, co więcej w protokole z 5 września 2024 r. przedstawiciele Urzędu Gminy W. potwierdzili, że opisany stan nieruchomości obejmujący naniesienia roślinne - zboże na pow. 40 m2, istniał na dzień 6 marca 2024 r. Wobec tego należało ustalić odszkodowanie w wysokości 23 zł na naniesienia roślinne. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu wskazania Wójta dotyczące braku rozpoczęcia inwestycji do chwili obecnej i możliwości zebrania plonów, ze względu na treść art. 18 ust. 1 specustawy. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że załączony do odwołania kontroperat, wykonany na zlecenie Gminy W. nosi znamiona dokumentu prywatnego. W ocenie organu rzeczone opracowanie powiela błąd wyartykułowany przez Wójta w odwołaniu od decyzji, tj., że w wycenie winien zastosowanie znaleźć § 49 ust, 4 rozporządzenia, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, skoro rzeczona nieruchomość na dzień wydania decyzji, nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. W skardze Gmina W. zarzuciła naruszenie: - art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na uchyleniu się od dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to: - operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w szczególności poprzez niezweryfikowanie jaki jest aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenie oraz braku oceny cech jakie przyjął biegły dla potrzeb wyceny nieruchomości oraz prawidłowości ich zastosowania przez biegłego; - operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącą poprzez brak dokonania jego analizy i oceny oraz niedokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę w świetle operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę; - art. 134 ust. 3 u.g.n., poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i nieokreślenie wartości nieruchomości wycenianej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania; - § 49 ust. 4, w zw. z § 49 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. (Dz. U. 2023 poz. 1832 ze zm.), poprzez ich bezzasadne niezastosowanie w niniejszej sprawie i określenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec wywiedzionych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że działka nr [...] jest obecnie faktycznie wykorzystywana rolniczo i wyceniania powinna być jako taka, a nie jako działka wyceniona dla segmentu mieszkaniowego. Rolnicze wykorzystywanie działki wynika wprost z protokołów oględzin przeprowadzanych na potrzeby sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego. Ponadto wbrew temu co wskazał biegły teren działki [...] nie jest objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, gdyż decyzja ta dotyczy części działki 302, z której powstały działki [...] i [...], a nie [...]. W zakresie cechy potencjału strona skarżąca podniosła, że do wyceny przyjęto działki budowlane o parametrach pozwalających na zabudowę kubaturową, a działki wyceniane to wąskie prostokąty, na których nie jest możliwe budowanie, a co za tym idzie bezprzedmiotową jest kwestia dostępu do infrastruktury. Biegły jednak uznał, że te wskazywane przez skarżącego okoliczności nie miały w rozpatrywanej sprawie i znaczenia nie rozwijając w żaden sposób tego stanowiska, zaś organ drugiej instancji powtórzył pogląd biegłego nie poddając go żadnej krytycznej analizie. Tożsamo potraktowany został zarzut skarżącej dotyczący niewzięcia przez biegłego pod uwagę powierzchni nieruchomości co biegły winien uczynić skoro wyceniał (bezzasadnie) nieruchomość jako przeznaczoną pod budowę segmentu mieszkaniowego. Analogicznie rzecz się ma z zarzutem skarżącego dotyczącym sposobu wyliczania środkowej wartości współczynników korygujących. Organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii ograniczając się do przytoczenia poglądu biegłego, że kalkulacje skarżącego opierają się na nieobowiązujących przepisach prawa bez podania jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej takie stwierdzenie. Zdaniem skarżącej wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową rozporządzenia powinna być określona na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia, tymczasem w niniejszej sprawie biegły bezzasadnie nie uwzględnił cen nieruchomości drogowych pomimo, że sam przyznał, iż istnieją transakcje dotyczące nieruchomości drogowych i mogły one zostać wzięte pod uwagę. Organ odwoławczy winien także dokonać rzetelnej i szczegółowej analizy operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę, i w jego świetle dokonać analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, czego nie uczynił. Zwrócono także uwagę na niekonsekwencję organu drugiej instancji, który w analogicznej sprawie, zakończonej załączoną do skargi decyzją z 18 czerwca 2025 r., dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dla potrzeb realizacji tej samej inwestycji drogowej w związku, z którą dokonano wywłaszczenia nieruchomości w sprawie niniejszej uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, poddając drobiazgowej i szczegółowej analizie operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Na rozprawie pełnomocnik strony poparł skargę wraz z jej wszystkimi wnioskami. Oświadczył, że przedmiotowa działka została przeznaczona pod inwestycję drogową decyzją Starosty Piotrkowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 6 marca 2024 r. W 2010 r. sporna działka została objęta decyzją o warunkach zabudowy, faktycznie była użytkowana rolniczo, a wspomnianą wyżej decyzją została przeznaczona pod inwestycję drogową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - specustawa) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 - u.g.n.), w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ). Przepis art. 18 ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z dyspozycją art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Z kolei w myśl art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Wskazane regulacje dopełnia przepis § 49 rozporządzenia zgonie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Ponadto przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomość dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Z zacytowanego przepisu wynika, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 25 maja 2022 r., I OSK 1632/21; 14 marca 2007 r., akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; z 28 marca 2017r., II OSK 1973/15). Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Zatem to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (zob. wyroki NSA: z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11; z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny. W niniejszej sprawie decyzją Starosty Piotrkowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 6 marca 2024 r., nr 2/2024, znak: GBR.6740.3.5.2023.IS udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi - Wójta Gminy W. dla inwestycji polegającej na: budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] wraz z infrastrukturą m.in. na przedmiotowej działce. W wyniku orzeczenia, nieruchomość położona w obrębie [...], gm. W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0040 ha, stała się z mocy prawa własnością Gminy W. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużono się operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z 27 września 2024 r. Odnosząc się do prawidłowości sporządzonego operatu, sąd zwraca uwagę na zmianę treści art. 154 u.g.n. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Poprzednio obowiązujący art. 154 u.g.n. stanowił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2); w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Nowelizacja, dokonana ustawą zmieniającą u.p.z.p., weszła w życie 24 września 2023 r., a zatem obowiązywała zarówno w dacie sporządzania operatu, decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jak i orzekania przez organy obu instancji, wprowadziła istotną zmianę brzmienia art. 154 ust. 2 u.g.n. Przepis ten obecnie stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Wobec takiego brzmienia przepisu art. 154 ust. 2, w wersji mającej zastosowanie w sprawie, rzeczoznawca majątkowy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości winien ustalić w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy z 27 września 2010 r., nie zaś, jak twierdzi organ odwoławczy na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia w realiach niniejszej sprawy skoro zarówno ze wspomnianej decyzji, jak i studium wynika tożsame przeznaczenie [...], mianowicie pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy jednorodzinnej. Takie też przeznaczenie działki ostatecznie przyjęto w operacie. Ponadto operat uwzględniał także treść wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, co wynika wprost z jego treści (str. 6, 13). Wyjaśnić także należy, że powołane przez rzeczoznawcę przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. Przy czym zaznaczyć należy, że przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania, w realiach sprawy niniejszej ustalono, stosując art. 154 ust. 2 u.g.n., poprzez uwzględnienie przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie działanie sąd ocenia jako prawidłowe. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że stosowanie reguły z art. 134 ust. 3 i 4, celem określenia wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej polega kolejno na: 1) określeniu wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem); 2) określeniu wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); 3) dokonaniu porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; 4) większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania (zob. wyroki NSA z 8 maja 2023 r., I OSK 929/22 i I OSK 1001/22; z 20 października 2023 r., I OSK 1423/22 oraz z 19 stycznia 2024 r., I OSK 1645/20). W sporządzonym operacie rzeczoznawca, stosując wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia zasadę korzyści, objął analizą dwa segmenty, tj. rynek nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania, tj. rynek nieruchomości drogowych. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu wynika, że wolumen transakcji nieruchomości położonych na terenach umożliwiających zabudowę mieszkaniową mieścił się w przedziale cen jednostkowych od 41,29 zł/m2 do 90,43 zł/m2. W drugim etapie do analizy przyjęto transakcję dotyczące nieruchomości drogowych, a przedział cen jednostkowych wyselekcjonowanego zbioru mieści się w zakresie od 23,00 zł/m2 do 55 zł/m2. W konsekwencji, ze względu na wyższy poziom cen, wycenę oparto o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Biegły określił wagi poszczególnych cech rynkowych, opisał metodologię wyceny. Dla potrzeb określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość oraz nieruchomości o cenie minimalnej (42,74 zł/m2) i maksymalnej (94,95 zł/m2), obliczył średnią cenę ze zbioru cen transakcyjnych, która wyniosła 69,61 zł/m2, zestawił ww. nieruchomości oraz obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres. Wartość współczynnika korygującego wyniosła 0,8842. W efekcie wartość m2 gruntu wyniosła po zaokrągleniu 61,55 zł (69,61 x 0,8842), zaś całego gruntu 2462 zł (61,55 x 40). Ponadto, stosownie do treści art. 135 ust. 7 u.g.n., obliczono wartość naniesień roślinnych, tj. jęczmienia, która ostatecznie wyniosła 23 zł, co składało się na łączną wartość nieruchomości w kwocie - 2485 zł. Takie działanie sąd ocenia jako prawidłowe. Sąd podziela jednocześnie stanowisko organów, że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości, ani też błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. W ocenie sądu, nie ma także podstaw do zasadnego formułowania zarzutów, że rzeczoznawca majątkowy opracował operat sprzecznie z określoną prawem metodologią wyceny wartości nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, świadczy to także o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie trzeba mieć na uwadze także to, że strona skarżąca w trakcie postępowania kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu. Jednak zaznaczyć należy, że to autor operatu, a nie organ, czy sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości, i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Ocena merytorycznej trafności tych zarzutów jest zasadniczo niemożliwa, skoro jak zostało to już podniesione ani organ ani sąd nie dysponując wiedzą specjalistyczną. Z tego też względu organy mając na uwadze podnoszone przez stronę zarzuty przekazały je biegłemu, celem ustosunkowania się do nich, a rzeczoznawca jasno i rzeczowo ustosunkował się do powstałych w trakcie postępowania wątpliwości, w piśmie z 15 marca 2025 r. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie strony skarżącej sąd również podziela stanowisko organu, że uwzględniony w tym operacie do wyceny przedmiotowej nieruchomości przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W myśl tego przepisu w przypadku gdy na realizację właśnie wskutek podziału inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia) nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Takie przeznaczenie otrzymała właśnie wskutek dokonanego ową decyzją podziału, co potwierdził pełnomocnik na rozprawie. Wobec tego, jak zasadnie przyjął rzeczoznawca, w realiach sprawy zastosowanie miał przepis § 49 ust. 1 rozporządzenia, ze względu na to, że określone, zgodnie z art. 154 u.g.n., na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenie nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa, o wyższym poziomie cen, niż działki o przeznaczeniu drogowym. W tym zakresie wypada przypomnieć, że NSA w składzie siedmiu sędziów podjął 27 maja 2025 r. uchwałę I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, iż na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia, uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n., powinno nastąpić określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Jednocześnie NSA wskazał, iż powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zaistniała. Końcowo wskazać należy, że strona mogła również skorzystać z prawnej możliwości, o której stanowi art. 157 u.g.n., a mianowicie mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednak w niniejszej sprawie, strona skarżąca nie zdecydowała się na poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skorzystała natomiast z możliwości złożenia kontroperatu, którego treść nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku ze wskazanych wyżej względów. Dodać należy, że samo subiektywne przekonanie strony, kwestionujące prawidłowość operatu szacunkowego nie świadczy o jego wadliwości, nawet jeśli wyrażone zostało w postaci kontroperatu. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także treść załączonej do skargi decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 czerwca 2025 r. W konsekwencji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. dc