II SA/Łd 514/16

Dnia 17 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 201/15 w przedmiocie bezczynności organu dotyczącej wybudowania budynku gospodarczego 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S.M. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2016 roku, sygn. akt II SAB/Łd 201/15. Autor skargi wniósł o: 1) wymierzenie organowi grzywny; 2) przyznanie w trybie art.154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 3) zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 roku, sygn. akt II SAB/Łd 201/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 25 kwietnia 2016 roku, a przed złożeniem skargi, dokonał wglądu w akta sprawy, celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, zdaniem skarżącego, zachodzi uzasadniona potrzeba skierowania skargi. W sprawie ma miejsce ignorancja obowiązków pracowniczych ze strony kolejnego z kierujących organem, dla którego nie straszne są wyroki Sądu i nakładane grzywny. Przywoływane w odpowiedziach na skargi okoliczności rzekomych trudności organu z obsadą pracowniczą, na którą organ nie ma pieniędzy są lakoniczne, gołosłowne, nie poparte dowodami. Wnosząc o przyznanie w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tenże wniósł o uwzględnienie stwierdzonej wyrokiem bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych (w tej sprawie nie została przez organ podjęta żadna czynność zmierzająca do wykonania wyroku). Zdaniem S.M., na wysokość wnioskowanej kwoty ma wpływ również znaczenie i charakter sprawy administracyjnej, bowiem postępowanie dotyczy obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie i pokrytego szkodliwym dla zdrowia eternitem. Niewykonanie wyroku powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącego, którego budynek mieszkalny znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie. Takie zachowanie organu powoduje również uszczerbek moralny, w postaci utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego nie jest powołany dla załatwiania jego sprawy i jest on pozbawiony całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od wielu lat. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem do wnoszenia skarg, nie pozostało mu żadne uprawnienie do tego, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że w następstwie złożonego w dniu 26 marca 2012 roku wniosku S.M., organ wszczął w dniu 24 kwietnia 2012 roku postępowanie w sprawie legalności zabudowy posesji przy ul. A nr 21 w B. (budynek mieszkalny i gospodarczego), działka nr ewid. 456. W toku postępowania organ po analizie zgromadzonego materiału dowodowego rozdzielił przedmiotowe postępowanie na dwie odrębne sprawy (dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego). Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 roku, sygn. akt II SAB/Łd 201/15 po rozpatrzeniu skargi S.M. na bezczynność, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego podjęto postępowanie legalizacyjne i w dniu [...] roku organ wydał postanowienie zobowiązujące P.S. do opracowania ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości budowy i użytkowania obiektu. Ekspertyza stanowić będzie kluczowy materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do skargi organ wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie organu. Szeroki zakres ustawowych kompetencji przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w mniej ważnych sprawach. Aktualnie organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 roku oraz trzech inspektorów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2016 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 roku i w drugim półroczu 2015 roku (M.P. poz. 174) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 roku wyniosło 3.408,62 zł. Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu 25 kwietnia 2016 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 5 maja 2016 roku. Z powyższego wynika, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi –Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 201/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 roku, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł i punkcie czwartym zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok jest prawomocny począwszy od dnia 4 marca 2016 roku. Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 21 marca 2016 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu jednomiesięczny termin ekspirował zatem z dniem 21 kwietnia 2016 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 5 maja 2016 roku, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania wyroku, tenże nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku. Co więcej, w odpowiedzi na skargę, która pochodzi z dnia 6 lipca 2016 roku organ przyznał, że nie załatwił sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem Sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zaakcentować należy, iż bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem – mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego w określonym terminie prawomocnym wyrokiem – tenże przeprowadził w dniu 10 maja 2016 roku oględziny w obiekcie będącym przedmiotem postępowania i wydał postanowienie zobowiązujące właściciela obiektu do złożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości budowy i użytkowania budynku (postanowienie z dnia [...]). Organ, po otrzymaniu prawomocnego wyroku, nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, co przesądza o tym, że pozostaje w bezczynności, która osiągnęła kwalifikację rażącego naruszenia prawa. Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd ocenił jednak, że kwota określona w postanowieniu będzie w tym zakresie odpowiednia. Niewątpliwie Sąd podziela argumenty wskazane przez autora skargi w tym zakresie, niemniej nawet w tej sytuacji składowi orzekającemu nie może z pola widzenia umykać ilość i wysokość każdej poszczególnej grzywny i kwoty pieniężnej, do której zapłaty zobowiązany jest organ. Spojrzenie na sprawę również w tym aspekcie przesądziło o uwzględnieniu wniosku skarżącego w części, czyli w kwocie określonej w postanowieniu. Z treści powołanego przepisu art. 154 § 7 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać". Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i bierną postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed Sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, Sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę określoną w postanowieniu, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W kolejnym punkcie Sąd stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. IB