II SA/Łd 520/05

Dnia 13 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z [...] Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz S. L. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak sprawy: [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. odmówił S. L. przyznania płatności na rok 2004 r. z tytułu: 1. jednolitej płatności obszarowej za rok 2004 (kod EFOiGR: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 2284,25 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. 2. innej uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2004 (kod EFOiGR: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 2825,33 zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. Jako podstawę wydania decyzji organ I instancji podał: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji**. Uzasadniając wydaną decyzję Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako podstawę odmowy przyznania płatności na rok 2004 podał niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych skarżącego a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Organ podniósł, że wskazana różnica w przypadku działek zgłoszonych do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosiła 986,36% natomiast w przypadku wniosku o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej dotyczącej innej roślinności wynosiła w czasie kontroli 877,27%. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż zakwestionowane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nieruchomości nabył od Skarbu Państwa na podstawie aktów notarialnych. Wyjaśnił, że dokonał wszystkich niezbędnych czynności koniecznych do przeniesienia własności nieruchomości, a mianowicie: zapłacił za zakupioną ziemię, sporządzony został akt notarialny oraz regularnie płacił wymagane podatki. Zdaniem skarżącego pozostałe czynności związane z prowadzeniem ewidencji gruntów pozostają w gestii Gminy A. Wskazał, iż spośród nabywanych przez niego nieruchomości jedynie grunt zakupiony od osób prywatnych został ujęty w ewidencji gruntów Gminy A. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak sprawy: [...]) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzje Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ II instancji przywołał przepisy zastosowane przez organ I instancji oraz dodatkowo art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Uzasadniając wydaną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, iż po stwierdzeniu nieprawidłowości dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych o numerach: 133/1, 52/5, 56/1, 18/11 i 18/8 skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień, w następstwie których wycofał z wniosku działkę o nr 56/1, zaś co do pozostałych działek o numerach ewidencyjnych 52/5 i 133/1 wykreślił aktualne numery działek – zgodne z ewidencją gruntów i budynków oraz nie podał aktualnego numeru ewidencyjnego działek oznaczonych we wniosku numerami 18/11 i 18/8. Organ II instancji uznał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż dane nieruchomości wskazane przez S. L. są niezgodne z ewidencją gruntów i budynków. Organ odwoławczy wskazał, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa ustawa z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r, Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie z art. 4 przywołanej ustawy aktualny stan prawny dotyczący nieruchomości odzwierciedla Ewidencja. Opierając się na ewidencji gruntów organ I instancji prawidłowo uznał, że zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 10,85 ha oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej o 10,85 ha, w związku z czym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. wydał prawidłową decyzję. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. L. ponownie wskazał, że różnice pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów oraz stanem wskazanym we wniosku skarżącego wynikają z zaniedbania urzędników Urzędu Gminy w A.. Zarzucił, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając zaskarżoną decyzję podważył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] (L.dz. [...]) stwierdzającą, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego jest zgodna z zapisami aktów notarialnych. W końcowej części skargi zaznaczył, iż wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich pisał w obecności pracownika Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa. W uzupełnieniu skargi S. L. stwierdził dodatkowo, iż jedną z podstaw wydania decyzji z dnia [...], odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich, była jego rezygnacja z dopłat do działki nr [...], której nie podpisywał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, iż S. L. został poinformowany o prawie wypowiedzenia się oraz uzupełnienia materiałów dowodowych w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący stawił się w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie przedstawił jednakże żadnych nowych dowodów w sprawie. Organ wyjaśnił ponadto, iż w aktach sprawy brak jest decyzji Wojewody [...] z dnia [...] L.dz. [...], na którą powołuje się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz uwzględnia stan faktyczny zaistniały do tego dnia. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 – 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Przepis ten w § 1 wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W § 2 przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji ( vide: NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – LEX nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, LEX nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji wyłącznie wskazano przepis art. 104 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Stanowi on, że płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wskazał więc wyłącznie normy kompetencyjne oraz przepisy rozporządzeń Komisji ( WE ). Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera zaś ogólnikowe ustalenia faktyczne mające – zdaniem organu - istotne znaczenie w sprawie, a sprowadzające się do zawyżenia powierzchni gruntów zgłoszonych do przyznania płatności bezpośrednich i skutkujące względem skarżącego zastosowanie sankcji polegających na zmniejszeniu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika także, w jakiej wysokości przyznano by skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pełnej wysokości, gdyby nie zastosowane sankcje, jak również od czego zależy ich wysokość. Dalszym brakiem tego uzasadnienia jest brak prawidłowego uzasadnienia prawnego. Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji rozporządzeń Komisji (WE) przyjętych za podstawę prawną zastosowanych względem skarżącego sankcji bez wskazania źródeł ich publikacji nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował dany przepis. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów ( paragrafów, ustępów ) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej", a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia ( tak też np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985r. SA/Kr 579/85 – ONSA 1985, nr 2, poz. 14, GAP 1988, nr 21, str. 44, wyrok NSA w Warszawie z 4.04.1999 r., IIISA 8192/98, LEX nr 46242 ). Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu II instancji. W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy ( np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22, ). Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się ( por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – LEX nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97- LEX nr 34906 ). Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ani jednym słowem nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, stwierdzając jedynie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa oraz streszczając w zasadzie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i w zasadzie - poprzez brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji - uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości. Skarżący powołał się zaś na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności związane z powierzchnią gruntów zgłoszonych do przyznania płatności bezpośrednich, złożył akty notarialne potwierdzające zakup gruntów od Skarbu Państwa o określonej powierzchni, której organ, zdaniem skarżącego nie uwzględnił przyjmując bezpodstawnie, że dopuścił się on celowego zawyżenia powierzchni gruntów. Rzeczą organu II instancji było zatem rozpatrzenie wszystkich zarzutów strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji tym bardziej, że wskazane przez organ zawyżenie powierzchni gruntów miałoby przekraczać aż 900 %, co bez należytego wyjaśnienia i ustalenia faktycznej powierzchni gospodarstwa wydaje się mało prawdopodobne i nie może prowadzić do rozstrzygnięcia tak dalece niekorzystnego dla strony. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.