II SA/Łd 53/19

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku dotyczącego uznania za nieuzasadnioną aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. M.K. Postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu - dokonana wypowiedzeniem Starosty [...] z dnia 10 sierpnia 2018 roku znak: [...], a dotycząca gruntu położonego w G., gm. Z., oznaczonego w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr 287/14 u pow. 0,3426 ha, którego użytkownikiem wieczystym jest M. K. - jest nieuzasadniona, na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako u.g.n.) w związku z art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia wniosku. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...], pismem z dnia 10 sierpnia 2018 roku znak: [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu tj. M. K. obowiązującą dotychczas opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w G., gm. Z., oznaczonego w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr 287/14 o pow. 0,3426 ha oraz zaoferował nową wysokość opłaty i wskazał podstawy jej zmiany. Powyższe wypowiedzenie zostało skierowane do M. K. i zgodnie z potwierdzeniem odbioru w aktach sprawy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu - w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 28 sierpnia 2018 roku. W dniu 8 października 2018 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostały złożone osobiście przez pełnomocnika M. K., wnioski z dnia 5 października 2018 r., w treści których strona wniosła: • o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, dokonana wypowiedzeniem Starosty [...] z dnia [...] roku znak: [...], a dotycząca gruntu położonego w G., gm. Z., oznaczonego w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr 287/14 o pow. 0,3426ha, którego użytkownikiem wieczystym jest M. K. - jest nieuzasadniona; • o przewrócenie terminu do złożenia ww. wniosku z uwagi na to, że "wnioskodawca zapoznał się z treścią ww. pisma Starosty [...], natomiast nie zrozumiał zasad i trybu zakwestionowania skuteczności dokonanego wypowiedzenia ". Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, iż nie jest spornym, iż M. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Materia dotycząca wypowiedzenia wysokości opłat za użytkowanie wieczyste podlega regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w art. 78 ust. 2 ustawodawca postanowił, iż cyt.: "Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej ,,kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu". Stosownie do art. 79 ust. 7 ww. ustawy, cyt.: "Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach". Przytaczając treść art. 58 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż warunkiem przywrócenia terminu, jak stanowi powołana powyżej norma, jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1. uprawdopodobnienie przez osobą zainteresowaną braku swojej winy, 2. wniesienie przez zainteresowanego - wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 3. dochowanie 7-dniowego terminu (nieprzywracalnego) od ustania przyczyn uchybienia do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4. jednoczesne dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Brak którejkolwiek z powołanych powyżej przesłanek uzasadnia odmowę przywrócenia terminu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w rozpoznawanej sprawie M. K. nie uprawdopodobnił braku swojej winy wskazując, że uprawdopodobnienie będące środkiem zastępczym dowodu winno dawać wiarygodność twierdzenia o danym fakcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1999r., sygn. I S.A./Gd 933/99). Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1997r., sygn. I S.A./Po 495/97). Kolegium podkreśliło, iż M. K. w swoim wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wskazał, że nie zrozumiał zasad i trybu zakwestionowania skuteczności dokonanego wypowiedzenia. Organ odwoławczy uwypuklił, iż zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, utrwalony jest pogląd, że kryterium winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych (R. Stankiewicz, Komentarz do art. 58 (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R.. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, CH Beck, s. 365). Dokonując oceny czy strona zachowała szczególną staranność organ bierze pod uwagę obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 1543/96; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej przez pełnomocnika niesie negatywne skutki dla reprezentowanej przez niego strony. Oceniając zasadność wniosku organ bierze w takim przypadku pod uwagę miernik staranności, jakiego można wymagać od profesjonalnego pełnomocnika należycie dbającego o interesy swoich mocodawców. Dodatkowo Kolegium wskazało, że o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do pokonania, której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy podjęciu największego w danych warunkach wysiłku. Uchybienie terminu może być więc poczytane jako zawinione, jeżeli strona godziła się na pewne wydarzenie, w sytuacji gdy mogła mu zapobiec (B. Adamiak, komentarz do art. 58 KPA (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, Warszawa 2011, CH Beck, s. 281). Dalej Kolegium stwierdziło, że okoliczności podnoszone przez stronę nie mogły zostać uznane za okoliczności uprawdopodobniające brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Strona nie kwestionowała, iż pismo Starosty [...] otrzymała w dniu 28 sierpnia 2018 roku. Pismo to zawierało czytelne pouczenie, że w przypadku kwestionowania zawartej w nim propozycji wysokości nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, istnieje możliwość złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Niezrozumienie treści otrzymanego pisma skutkować winno niezwłocznym udaniem się do urzędu w celu uzyskania wyjaśnień. Taka wizyta miała miejsce dopiero w dniu 1 października 2018 roku, czyli już po terminie do złożenia przewidzianego prawem wniosku do Kolegium. Zwłoka ta nie została przez wnioskodawcę w żaden sposób usprawiedliwiona. Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, co w sposób oczywisty nie dało podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu dokonana wypowiedzeniem Starosty [...] z dnia [...] roku znak: [...], a dotycząca gruntu położonego w G., gm. Z., oznaczonego w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr 287/14 o pow. 0,3426ha, którego użytkownikiem wieczystym jest M. K., jest nieuzasadniona. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 58 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie braku zasadności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności przedstawionych przez skarżącego, jak również układ i charakter działań podjętych przez skarżącego po uzyskaniu wiedzy o uchybieniu terminowi do wniesienia wniosku, winny skutkować uznaniem, że nastąpiło uprawdopodobnienie braku winy skarżącego w uchybieniu terminowi. Skarżący argumentował, iż we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku wskazał, że nie zrozumiał w sposób prawidłowy pouczenia o sposobie, trybie i terminie zaskarżenia dokonanego wypowiedzenia, a na potwierdzenie tej okoliczności przywołuje on uzasadnienie w postaci tego, iż działka gruntu nr 287/14 jest jedyną nieruchomością w tej formie prawnej, posiadaną przez skarżącego, nie był on stroną umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, gdyż nabył nieruchomość na rynku wtórnym, a w okresie pozostawania przez skarżącego użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie miało miejsca wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej. Nadto podkreślił, że organ administracyjny dokonując wypowiedzenia opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste, pomimo oparcia dokonywanego wypowiedzenia na zleconym przez siebie operacie szacunkowym, nie doręczył skarżącemu kopii lub odpisu operatu, uniemożliwiając de facto weryfikację tezy o wzroście wartości nieruchomości. Dopiero więc osobista wizyta małżonki skarżącego w siedzibie Starostwa Powiatowego w Z., co miało miejsce w dniu 1 października 2018 roku, pozwoliła skarżącemu na powzięcie miarodajnej wiedzy o przyczynie dokonanego wypowiedzenia, a przy okazji również o sposobie, trybie i terminie zaskarżenia dokonanego wypowiedzenia. Wbrew gołosłownym wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tryb zakwestionowania wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste w cale nie jest prosty i oczywisty, a pouczenie o nim zawarte w piśmie wypowiadającym wysokość opłaty nie jest łatwo zrozumiałe, w szczególności dla osoby, która jak skarżący nie miała żadnych, osobistych doświadczeń z czynnościami tego rodzaju oraz taką formą prawną tytułu do nieruchomości oraz nie legitymowała się szczególną wiedzą prawniczą. W ocenie skarżącego, jego staranność w ustaleniu możliwości zakwestionowania dokonanego wypowiedzenia opłaty rocznej, obiektywnie rzecz ujmując, była należyta, a wynikłe uchybienie terminowi miało charakter niezawiniony. W ocenie skarżącego, wydając zaskarżone postanowienie Kolegium nie uwzględniło w sposób właściwy charakteru i zakresu działań podjętych przez użytkownika wieczystego bezpośrednio po powzięciu informacji o dokonanym wypowiedzeniu. W okolicznościach faktycznych, na które powołał się skarżący, w ciągu 7 dni od daty wizyty jego małżonki w siedzibie Starostwa Powiatowego w Z., przeprowadził on konsultację prawną w zakresie koniecznych działań, tak gdy chodzi o zakwestionowanie dokonanego wypowiedzenia, jak również wniosku o przywrócenie terminu, zlecił sporządzenie weryfikacyjnego operatu szacunkowego dotyczącego działki nr 287/14, a następnie złożył poprzez pełnomocnika wniosek o ustalenie braku zasadności dokonanego wypowiedzenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zważywszy na wskazany powyżej zakres oraz czasokres dokonania czynności skierowanych na zakwestionowanie dokonanego wypowiedzenia opłaty rocznej po uzyskaniu przez skarżącego prawidłowej wiedzy o sposobie, trybie i terminie zakwestionowania czynności organu administracyjnego, jak również niewielkie pod względem czasowym uchybienie terminowi, w ocenie skarżącego, należy zasadnie przyjąć, iż ta staranność skarżącego winna stanowić dodatkową, "dodatnią" okoliczność przemawiającą na rzecz uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Mając powyższe na uwadze powyższe M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ przytaczając treść art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n., podniósł, iż mając na uwadze powyższe normy Kolegium w dniu 19 listopada 2018 roku wydało postanowienie, w treści którego - na co zwraca uwagę skarżący - nie pouczyło o prawie do jego zaskarżenia. Niemniej jednak Kolegium stwierdziło, że pouczenie powyższe (a właściwie - wobec braku środka zaskarżenia - jego brak) znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem może być postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. (sygn. akt: I OSK 2227/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd stwierdził, iż cyt.: ,,Postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie można zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. póz. 1302), podlegających kognicji sądu administracyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z treścią uchwały NSA z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 (orzeczenie dostępne, jak i pozostałe niżej wymienione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 kpa w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. W tym kontekście brak pouczenia strony o przysługującym stronie środku zaskarżenia, choć wadliwy, to jednak wobec jego skutecznego wniesienia, nie miał wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie stanowi podstawy dla wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2029/16). Dla sprawy której przedmiotem jest przywrócenie uchybionego terminu do dokonania określonej czynności prawnej kluczowe znaczenie ma pojęcie braku winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, takiej jak np. nagły atak zimy, przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar itp. Przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ustawodawca nie uzależnia bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1207/17). Tym samym przyjmuje się, że pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2401/17). Rozpoznając skargę należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego prezentowane w zaskarżonym postanowieniu o odmowie przywrócenia uchybionego terminu jest prawidłowe a przedstawiona motywacja słuszna i logiczna. Dokonując oceny argumentacji skarżącego nie można bowiem uznać, iż uprawdopodobnił on brak winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku. Twierdzenie o niezrozumieniu w sposób prawidłowy pouczenia o sposobie, trybie i terminie zaskarżenia dokonanego wypowiedzenia, nie może być uznany za wyłączający winę przy przekroczeniu terminu w sytuacji, gdy jest ono jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Należy podkreślić bowiem, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Słusznie organ akcentował, że przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Tym samym o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16, LEX nr 2 581 507). Niewątpliwie okoliczności wskazywane przez skarżącego przytoczonych wyżej kryteriów nie spełniają, co czyni słusznym stanowisko Kolegium. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. A.B.