II SA/Łd 544/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. P. i K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia K. i Z. małżonków P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako "K.p.a."), art. 18, art. 33 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: "ustawa"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], którym oddalono jako bezzasadne zarzuty zgłoszone przez K. i Z. małżonków P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 38 w Ł., do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. A 36, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał K. i Z. małżonkom P. wykonanie opisanego powyżej obowiązku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...], Nr [...]. W dniu 26 kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości stwierdzając niewykonanie obowiązku. W dniu 7 maja 2012r. skierował do zobowiązanych upomnienie przypominające o konieczność wykonania obowiązku. Pismem z dnia 16 października 2012r. organ poinformował stronę o oględzinach wyznaczonych na dzień 5 listopada 2012r. i z protokołu tych czynności wynika, iż faktycznie strona nie wykonała robót polegających na zamurowaniu otworu okiennego. W dniu 9 listopada 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowił o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanych do wykonania rzeczonego obowiązku. Następnie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny i jednocześnie zawiadomił stronę, iż zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego można wnieść do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W dniu 8 stycznia 2013r. zobowiązani wnieśli zarzuty zarzucając zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości 4000,00zł oraz wskazali, iż poczynili już pewne starania do wykonania obowiązku poprzez zakup materiałów budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 17, art. 33, art. 34 § 1 i 4, art. 35 § 1 ustawy oddalił jako bezzasadne zarzuty zobowiązanych. Organ wyjaśnił zasadność podjętego aktu wskazując, iż bezspornie nie nastąpiło wykonanie opisanego obowiązku, zatem egzekucja jest zasadna. Nie zwalania bowiem z wykonania obowiązku poczynienie jedynie przygotowań do wykonania obowiązku. Dalej organ wskazał, iż art. 33 ustawy zawiera zamknięty katalog okoliczności mogących stanowić zarzut, wśród nich wymieniono m.in. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie egzekucja prowadzona jest zasadnie. Organ podkreślił, iż nie można zwolnić się z wykonania obowiązku jedynie poprzez czynienie przygotowań, zatem zarzut ten nie zasługuje w ocenie organu na uwzględnienie. Z kolei odnosząc się zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wyjaśnił, iż wybór środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie najmniej uciążliwego dla zobowiązanego należy do organu egzekucyjnego. Organ może zastosować środki określone w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, tj. grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Spośród wymienionych to grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Organ zaznaczył także, iż nałożona grzywna w wysokości 4000,00zł uwzględnia okoliczności faktyczne sprawy, wpisuje się w wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy zasadę stosowania przez organ egzekucyjny środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Wymierzona grzywna nie przekracza granic wyznaczonych przez art. 121 § 2 i § 4 ustawy oraz zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, w tym wynikającego z art. 7 ustawy, obowiązku zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Organ podkreślił, że w tym wypadku nie ma zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie grzywny do możliwości zobowiązanego. Organ zaznaczył także, że zobowiązani dobrowolnie nie wykonali nałożonego obowiązku, wobec tego stosując środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia organ winien ustalić ją w takiej wysokości, która zdyscyplinuje do jego wykonania, co ma również na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego bez konieczności stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. W terminie prawem przewidzianym K. i Z. małżonkowie P. złożyli zażalenie zarzucając naruszenie art. 7 § 2 i art. 121 § 2 ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie. Zobowiązani wnieśli o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, stosownie do art. 17 § 2 ustawy. Wskazali, iż uzasadnienie postanowienia nakładającego grzywnę jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy, iż organ nie rozważył w istocie tej kwestii. A powinien to uczynić mając na uwadze efektywność prowadzonej egzekucji. Zdaniem strony organ bezzasadnie pominął znany mu z urzędu fakt, ze zamurowanie okna winno zamknąć się w kwocie około 1000zł, takie też byłyby koszty wykonania zastępczego. Skoro więc organ zamiast wykonania zastępczego mogącego kosztować maksymalnie 1000zł zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000zł, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 § 2 ustawy, poprzez zastosowanie środka niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego. Nadto strona zwróciła uwagę na swą sytuację życiową i majątkową, która nie pozwala równocześnie na zapłacenie grzywny oraz poniesienie kosztów wykonania decyzji w postaci zamurowania okna. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż podnoszony przez stronę zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka nie zasługuje na uwzględnienie, niewadliwie zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem od wykonania zastępczego. Wyjaśnił, iż w myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie wykonanie zastępcze byłoby bardziej uciążliwe, gdyż to organ dokonałby wyboru wykonawcy, a kosztami wykonania robót obciążyłby stronę. Dodał, iż nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego (art. 125 ustawy). Stosownie zaś do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Organ dodał, iż grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania obowiązku przez samych zobowiązanych, zaś zamurowanie otworu okiennego w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot, nastąpiłoby na koszt zobowiązanych. Przy czym w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i 128 ustawy). Organ zauważył także, iż zgodnie z art. 134 ustawy, jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 ustawy) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Konkludując, organ podniósł, iż koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu stopnia powiatowego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że nałożona grzywna w celu przymuszenia, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne analizowanej sprawy, wpisuje się w wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy, zasadę stosowania przez organ egzekucyjny środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Co więcej, wymierzona grzywna nie przekracza granic wyznaczonych przepisem art. 121 § 2 ustawy, zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000zł., oraz zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, w tym zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Organ zauważył także, iż w sprawie nie występują okoliczności wskazane w pozostałych zarzutach, wymienionych w art. 33 pkt 1 – 10 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. i Z. małżonkowie P. zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz art. 7 § 2 ustawy poprzez błędne ich zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania postanowienia. W uzasadnieniu skargi podtrzymali argumentację podniesioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy wskazywanej już powyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 9 tej ustawy, tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przy czym, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy). Z kolei, przystępując do czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny lub egzekutor, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 ustawy). Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że bieg terminu do zgłoszenia zarzutów rozpoczyna się z chwilą wszczęcia egzekucji, którą w realiach niniejszego postępowania stanowiło doręczenie zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego. Analizując przebieg kontrolowanego postępowania nie mogło ujść uwadze, iż tytuł wykonawczy został wystawiony przez organ egzekucyjny I instancji w dniu 9 listopada 2012r., zaś w dniu 16 listopada 2012r. doręczony dłużnikom, którzy w dniu 8 stycznia 2013r. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Powyższe ustalenia umknęły organom egzekucyjnym obu instancji, a to doprowadziło do merytorycznego rozpoznania zasadności wniesionych zarzutów. Nie budzi wątpliwości, iż na tytule wykonawczym wystawionym oddzielnie dla każdego z małżonków znajdowało się pouczenie, że zobowiązanemu przysługuje, w terminie 7 dni, prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący zostali zatem pouczeni o prawie i terminie do wniesienia zarzutów. Tym samym termin do wniesienia zarzutów upływał w dniu 23 listopada 2012r., zaś wniesienie przez nich tegoż środka zaskarżenia w dniu 8 stycznia 2012r., miało miejsce z przekroczeniem wymaganego terminu. Ponieważ okoliczności te nie zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, a stanowią o dopuszczalności skutecznego wniesienia zarzutów, to kwestia ta, mając istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanych rozstrzygnięć została przez Sąd podniesiona z urzędu, poza zakresem zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy – uznając, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 27 § 1 pkt 9 omawianej ustawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji. Rozważenia wymaga natomiast kwestia jakiej treści winno zapaść rozstrzygnięcie organu administracji w razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów. Przepisy omawianej ustawy nie regulują tego zagadnienia. Przepis art. 34 § 4 stanowi jedynie, iż "organ egzekucyjny (...) wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Sformułowanie "postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów" prowadzi do rozbieżnych wniosków co do treści właściwego rozstrzygnięcia. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii także nie jest jednolite. W razie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów sądy uznawały, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009r., w sprawie sygn. akt I SA/Bk 361/08) bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008r., w sprawie sygn. akt I SA/Po 443/08), bądź umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2000r., w sprawie sygn. akt I SA/Ka 712/99, Lex 44897, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994r., w sprawie sygn. akt SA/Wr 1463/93) bądź wreszcie nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 1999r., w sprawie sygn. akt I SA/Lu 722 - 724/98, wyroki WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 19/08 oraz z dnia 7 października 2009r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 246/09, Lex 555012, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2011r., w sprawie sygn. akt III SA/Gl 275/11, Lex 1154014, oraz http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd wypada podzielić uznając, iż prawidłowym rozstrzygnięciem spóźnionych zarzutów jest odmowa ich uwzględnienia z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Skoro przepis art. 34 § 4 omawianej ustawy przewiduje wydanie postanowienia "w sprawie zgłoszonych zarzutów", to w sytuacji gdy zarzutów nie można uwzględnić, należy odmówić ich uwzględnia i to bez względu na to czy powodem takiego stanowiska jest brak merytorycznej zasadności, czy też niespełnienie wymogów formalnych, w tym niezachowanie terminu do ich wniesienia. A. P.