II SA/Łd 546/18

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. a.tp. W dniu 16 listopada 2011 r. J. L. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu z dnia [...] znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 98 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m). Wnioskodawca powołał się na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. odmówił uwzględnienia żądania J. L. z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a.. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem Burmistrz Gminy i Miasta S. w błędny sposób dokonał ustaleń w kwestii niezachowania ww. terminu przez wnioskodawcę. Burmistrz Gminy i Miasta S. postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że Kolegium decyzją z dnia [...] znak: [...], stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji środowiskowej J. L. wniósł zażalenie na postanowienie wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie jest jeszcze przesądzone, ponieważ brak jest prawomocnego wyroku sądu, wobec tego organ powinien wznowić postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r, poz. 935), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że J. L. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 98 w obrębie [...], w S. Wnioskodawca powołał się na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. W dacie złożenia wniosku decyzja posiadała walor ostateczności. Z akt sprawy wynika jednak, że w dniu 29 listopada 2011 r. J. L. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji środowiskowej. Organ decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] znak: [...]. Prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 882/17. Organ wyjaśnił następnie, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 K.p.a.). Okoliczności sprawy wskazują, że w obrocie prawnym brak jest ostatecznej decyzji mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego, skoro w dniu 28 czerwca 2017 r. została stwierdzona jej nieważność. Fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie nieważności decyzji środowiskowej nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone nie ma, zdaniem Kolegium, wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, skoro decyzja Kolegium z dnia [...] znak: [...] jest ostateczna i wywołuje skutek prawny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7 K.p.a. oraz 77 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że nie istnieje możliwość wznowienia postępowania wskutek braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego, 2) naruszenie art. 102 K.p.a. poprzez podjęcie czynności niemającej na celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego w czasie, gdy postępowanie w sprawie pozostawało zawieszone, 3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania podczas gdy istniała podstawa do jego obligatoryjnego zawieszenia w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do wydania przez organ I instancji postanowienia bez rozstrzygnięcia o podjęciu zawieszonego postępowania organ wskazał, że nie stanowi to uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 647/17 wskazał, że procedowanie przez organy w sytuacji odpadnięcia przyczyny zawieszenia i niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie może być uznane zawsze za prawnie bezskuteczne tylko z tego powodu, że nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie. Istotne znaczenie ma to, czy na skutek braku dokonania czynności doszło do pogorszenia sytuacji prawnej stron. W aspekcie niniejszej sprawy nie można jednak uznać, aby brak rozstrzygnięcia o podjęciu zawieszonego postępowania spowodował pogorszenie sytuacji prawnej J. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodzić się bowiem należy z organami, iż nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawach, w których brak jest przedmiotu wznowienia tj. ostatecznej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie, objętej żądaniem wznowienia, co uzasadnia wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Poza sporem pozostaje bowiem, iż ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], kończąca postępowanie, którego dotyczyło podanie skarżącego o wznowienie postępowania, została wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności opisanej wyżej decyzji środowiskowej. Decyzja wspomniana jest ostateczna, eliminując z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] ze skutkiem ex tunc. To zaś stanowi przeszkodę przedmiotową do wznowienia postępowania, w sprawie, w której brak jest decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie. Faktem jest, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został przed wydaniem decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej. Postępowanie nie zostało jednak wznowione, pozostając w fazie wstępnej, której celem było ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe lub podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Zatem ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, kończącej postępowanie w sprawie objętej żądaniem wznowienia, skutkować mogło jedynie odmową wznowienie postępowania. Faktem jest również, iż postępowanie (wstępne) zostało zawieszone, zaś rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia nie poprzedzono podjęciem zawieszonego postępowania. Jednakże biorąc pod uwagę charakter skarżonego postanowienie (odmowa wznowienia), okoliczność ta (abstrahując od kwestii prawidłowości owego zawieszenia), pozostaje bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonego postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania ze swej istoty stanowi bowiem przeszkodę do procedowania w sprawie, której dotyczy podanie o wznowienie postępowania. Tym samym brak orzeczenia o "podjęciu zawieszonego postępowania", w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało formalnie wznowione, nie ma żadnego wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest w związku z tym zasadny zarzut naruszenia art.102 K.p.a., bowiem postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie zostało wydane w trybie przywołanego przepisu, a jak wyżej wskazano, wadliwości związane z niepodjęciem zawieszonego postępowania nie miały wpływu na treść orzeczenia ani sytuację procesową skarżącego z tym związaną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w związku z ustaleniem, iż "nie istnieje możliwość wznowienia postępowania wskutek braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego", wiązanego z nieprawomocnością wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 882/17, oddalającego skargę na decyzję SKO z dnia [...], podnieść należy, iż kwestia ostateczności wspomnianej decyzji SKO, w dacie podejmowania skarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Okoliczność zaś, że jest ona przedmiotem oceny sądów administracyjnych pozostaje bez wpływu na jej wykonalność. Wskazać przy tym należy, iż obowiązująca procedura administracyjna przewiduje stosowne środki prawne, służące ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięć, wydanych w oparciu o inne decyzje czy orzeczenia sądów, które zostały następnie zmienione lub uchylone. Nie było zatem również podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania rozstrzygające było zaś, jak wyżej wskazano, ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kończącej postępowanie, objęte żądaniem wznowienia, na skutek stwierdzenia jej nieważności. Ta okoliczność też stanowiła przedmiot ustaleń i oceny organów orzekających w niniejszej sprawie. Kwestia natomiast prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nieważność, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 541/2018 i z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to bowiem ten rodzaj orzeczenia sądu, który determinuje w ogóle możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wskazać przy tym trzeba, że odmienny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017r., sygn. akt I OSK 521/17, dotyczył zasadniczo odmiennego stanu faktycznego (zagadnień prawno-rzeczowych, związanych z komunalizacją nieruchomości, objętych postępowaniem) oraz odmiennych postępowań (nieważnościowych), w których rozstrzygnięcia regulowały uprawnienia właścicielskie stron postępowania. Wyrażony w nim pogląd nie odnosi się przeto do kwestii o charakterze procesowym, będących przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. M.K.