II SA/Łd 576/05

Dnia 31 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej – P. T. kwotę złotych 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Organ I instancji decyzją z dnia [...] zobowiązał W. i P. T. do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2001 roku: - aktualnego dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej wraz z protokołami badań i sprawdzeń jej szczelności, wykonanymi przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, - protokołu z przeglądu przewodów wentylacyjnych i spalinowych, - projektu budowlanego zmian i przeróbek wykonanego według zaleceń orzeczenia technicznego celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, dla wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr 2 i 4 zlokalizowanych w budynku przy ul. A 12. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) udzielił W. i P. T. pozwolenia na wykonanie rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej. W dniu 21 grudnia 1998 roku inwestorzy złożyli zawiadomienie o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych. Natomiast dnia 11 stycznia 1999 roku wpłynęła informacja, że od powyższej decyzji J. P., współwłaścicielka nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A 12 w Ł., złożyła odwołanie. Dnia 26 stycznia 1999 roku P. T. złożył zawiadomienie o zakończeniu robót związanych z rozbudową instalacji wewnętrznej gazu. Wobec czego decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Ł. zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia rozbudowy instalacji gazowej, gdyż została ona wykonana bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania P. T. od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jednakże, po rozpatrzeniu odwołania J. P., decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...] uchylił decyzję o udzieleniu P. T. pozwolenia na budowę z dnia [...]. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż inwestor rozpoczął wykonanie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu stała się prawomocna, czyli dopuścił się samowoli budowlanej. W odwołaniu P. T. wskazał, iż decyzja na podstawie, której rozpoczął roboty budowlane była ostateczna, dlatego nie popełnił samowoli budowlanej. Wywodził, że z racji zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i [...], postępowanie administracyjne winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Ponadto podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z sentencją, rażąco narusza art. 107 § 3 kpa. Wymagana dokumentacja została już złożona w toku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako uzasadnienie wskazał, iż P. T. rozpoczął roboty przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną. A ponieważ roboty już zakończono, to zgodnie z regulacją art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do tezy odwołania dotyczącej złożenia skarg do NSA, organ wywiódł, że inwestor mimo wezwania nie złożył postanowienia NSA o wstrzymaniu wykonania bądź zawieszeniu czynności w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone decyzje dotyczą problematyki organów administracji architektoniczno – budowlanej i łączenie ich z przedmiotowym postępowaniem jest niewłaściwe. W skardze na powyższą decyzję P. T. zarzucił naruszenie norm prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego) oraz reguł postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 kpa), argumentując jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia sprawy o sygnaturze II SA/Łd 851/03 w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę. Dopiero po rozpoznaniu skargi na decyzję wydaną w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę możliwym będzie stwierdzenie czy prace wykonane przez P. T. stanowią samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 19 stycznia 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 851/03, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę instalacji gazowej, z uwagi na cofnięcie przez stronę skargi. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 16 czerwca 2005 roku podjął zawieszone postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Na rozprawie przeprowadzonej przed Sądem w dniu 24 sierpnia 2005 roku, radca pr. A. B., pełnomocnik strony skarżącej, ograniczyła skargę do zarzutu naruszenia art. 77 § 4 kpa, gdyż organy winny uznać za fakt znany z urzędu okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem organy przeprowadziły wiele postępowań odnoszących się do nieruchomości stanowiącej własność P. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga P. T. jest zasadna. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do unormowania art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W celu określenia kognicji Sądu warto wskazać, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] zobowiązał W. i P. T. do złożenia, w terminie do dnia 31 lipca 2001 roku, określonych dokumentów dla wykonanych robót związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr 2 i 4 w budynku w Ł. przy ul. A 12. Organ zobowiązał stronę do złożenia aktualnego dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej wraz z protokołami badań i sprawdzeń jej szczelności, wykonanymi przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, protokół z przeglądu przewodów wentylacyjnych i spalinowych, oraz projektu technicznego celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Organ nadzoru budowlanego drugiej instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy (decyzja datowana na [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały unormowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Zdaniem Sądu organy orzekające wydając w sprawie decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Po pierwsze, Sąd jako błędną ocenił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast po drugie, skład orzekający uznał, iż zakres dokumentów żądanych od P. T. jest wadliwy. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż nałożenie na P. T. obowiązku złożenia dokumentacji powinno nastąpić na mocy przepisu art. 81c prawa budowlanego. Przepis art. 81c ust. 1 stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji i udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (pkt 1), świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu i stosowania w budownictwie (pkt 2). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81c ust. 2 prawa budowlanego). Organy orzekające, na ówczesnym etapie postępowania, nie były jeszcze w stanie ocenić czy do sprawy będzie miał zastosowanie przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Zatem organ przedwcześnie rozpoczął postępowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy również błędnie oceniły zakres dokumentów, które miał złożyć P. T. Chodzi przede wszystkim o możliwość żądania dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy doprowadzaniu obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Potwierdza to pogląd w przedstawionym w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 roku, IV SA 639/01, Monitor Prawniczy 2003/4/147; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2002 roku, II SA/Łd 230/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku, II SA/Lu 1376/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2001 roku, II SA/Lu 395/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2001 roku, II SA/Ka 320/00, nie publ.). Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 77 § 4 kpa, Sąd nie podzielił jego zasadności. Zgodnie z przepisem art. 77 § 4 kpa, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Za fakty powszechnie znane (fakty notoryczne) uznaje się okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której jest siedziba organu administracji publicznej. Za fakt powszechnie znany może być uznany tylko taki, który odpowiada rzeczywistości i którego istnienia nie można obalić dowodem przeciwnym. Za fakt notoryjny nie może być uznany fakt nie znany stronom, bowiem jest on sporny między stronami i powinien być udowodniony na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2004 roku, II SA 3579/02, Orzecznictwo Sądów w spr. Gospod. 2005/3/43). Na podstawie takiej argumentacji skład orzekający uznał, iż organ nie miał podstaw do uznania dowodu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za fakt znany z urzędu. Reasumując, Sąd spostrzegł, iż organy nadzoru budowlanego orzekając w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego na mocy art. 132, 135, 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 roku Nr 163, poz. 1348 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających. Na koszty sądowe złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy (10 zł), opłata od pełnomocnictwa (15 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w/w rozporządzenia (240 zł).