II SA/Łd 610/18

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. [...] (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. w gminie W. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego R. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu [...] pod pozycją [...]. a.tp. Pismem z dnia 15 maja 2018 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej nr ewid. gr. [...] (arkusz mapowy nr 1), położonej w miejscowości T. w gminie W., zmienioną uchwałą [...] z dnia [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez objęcie obszarem planu miejscowego części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, w sposób niezgodny z intencjami właściciela, bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu dla ochrony innych dóbr i wartości oraz z przekroczeniem aksjologicznych granic, w jakich winien być dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć, podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego, 2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: a) wadliwe ustalenie granic obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do podzielenia działki ewidencyjnej na dwie części: część objętą procedurą planistyczną oraz pozostałą część pozostającą poza obszarem procedowanego planu, b) objęcie obszarem planu miejscowego jedynie części nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], położonej w T., z pominięciem pozostałej części tej nieruchomości oraz obszarów przyległych i sąsiedzkich przez co obszar ten nie stanowi harmonijnej całości w zakresie kształtowania przestrzeni, c) naruszenie zasady uwzględniania przy planowaniu przestrzennym prawa własności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że podjęcie wskazanych uchwał stanowi nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności, chronione art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz przepisami Kodeksu cywilnego (art. 140 i następne). Podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [...], Rada Miejska w W. naruszyła zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Jego zdaniem naruszenie to polega na określeniu objęciu obszarem planu miejscowego części nieruchomości, w sposób niezgodny z intencjami właściciela, bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu dla ochrony innych dóbr i wartości. Ustalając granice obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego, doszło do podzielenia jego działki ewidencyjnej na dwie części: część objętą obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałą część pozostającą poza obszarem plan. Zakresem obszaru, który został objęty planem miejscowym objęto jedynie część działki o nr [...], co stanowi wyjątek od zasady kształtowania harmonijnego ładu przestrzennego, uwzględniającej dotychczasowy ład przestrzenny. Tym samym, w sposób nieuprawniony wkroczono w sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność, obejmując obszarem planu miejscowego jedynie część tej nieruchomości. Jest to nadużycie władztwa planistycznego gminy, która bez uzasadnionych podstaw, podejmuje decyzję o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jedynie dla mojej nieruchomości (i to w części), bez objęcia obszarem planu miejscowego innych nieruchomości, które znajdują się w sąsiedztwie. Wydzielając jedynie część jego nieruchomości, która ma być objęta planem, próbuje się ominąć obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania pozostałej części działki oraz innych nieruchomości położonych w sąsiedztwie, co stanowi ewidentne naruszenie istniejącego ładu przestrzennego i wprowadza chaos przestrzenny. W opinii skarżącego uchwalając plan miejscowy naruszono zasady uwzględniania przy planowaniu przestrzennym prawa własności. Nie poinformowano go o zamiarze przystąpienia do uchwalenia miejscowego, nie zaproszono na komisje oraz sesje Rady Miejskiej w W., na których zajmowano się kwestiami dotyczącymi planu miejscowego dla nieruchomości stanowiącej jego własność, gdzie mógłby przedstawić swoje zarzuty. Uznał, że objęcie planem miejscowym tylko części nieruchomości nie jest niczym innym jak tylko próbą zablokowania zamierzeń inwestycyjnych, których posadowienie na przedmiotowej nieruchomości uzasadniała dotychczasowa zabudowa usytuowana w sąsiedztwie (oraz na części jego nieruchomości, nieobjętej obszarem planu miejscowego). Treść uzasadnienia uchwał (w szczególności uchwały z dnia [...]) wskazuje ewidentnie, iż intencją uchwalenia planu miejscowego dla części nieruchomości, ma być rzekoma kolizja z istniejącym nieopodal składowiskiem odpadów komunalnych. Z informacji, jakie posiada wynika z kolei, że składowisko odpadów w T. nie jest czynnym składowiskiem odpadów komunalnych - jest to składowisko nie przyjmujące nowych odpadów, a jego teren ma zostać zrekultywowany. Gmina W. nie przedstawiła natomiast zezwoleń, które pozwalałyby na ponowne uruchomienie tego składowiska w przyszłości, a tym bardziej na jego rozbudowę. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, nie można mówić (nawet potencjalnie) o możliwości naruszenia przeze niego ładu przestrzennego poprzez projektowane zabudowanie jego nieruchomości budynkami jednorodzinnymi. Skarżący uznał, że uchwała narusza jego interes prawny poprzez wkroczenie w sposób nieuprawniony w przysługujące mu prawo własności, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz bez uzasadnienia faktycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w dniu [...] Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. [...] (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. w gminie W. Do podjęcia uchwały przystąpiono na wniosek Burmistrza W. W trakcie opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania na podkładzie geodezyjnym — mapie sytuacyjno-wysokościowej pozyskanej z zasobów Starostwa Powiatowego w W. i porównaniu go z wyrysem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. - planszą "kierunki zagospodarowania" wykazano, iż załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu objął niewielką cześć terenu przewidzianego w powyższym Studium pod funkcje podstawową - tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze względu na przewidziane dla tego terenu przeznaczenie rolne i zapisy art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. [...] (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. w gminie W. Rada Miejska w W. podniosła ponadto, że w sprawie skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego. Przedmiotowa uchwała jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie nim objętym, zatem już z tego względu skarga powinna podlegać oddaleniu. Dalej organ wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid. [...] (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. została podjęta zgodnie z prawem i procedurą formalno-prawną określoną w u.p.z.p., z uwzględnieniem praw własności skarżącego. Zwrócił uwagę, że nie sposób zarzucić jego działaniu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ podkreślił, że przepisy u.p.z.p. nie zakazują objęcia planem części nieruchomości. Działka o nr ewid. gr. [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. podjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. dnia [...] na planszy "Kierunki zagospodarowania – polityka funkcjonalno - przestrzenna" określona została jako działka o funkcji podstawowej w części o funkcji rolnej, a w części o funkcji zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze względu na właśnie takie określenie w Studium uchwała o przystąpieniu do planu z przeznaczeniem pod rolę nie objęła całej nieruchomości tylko jej część. Część nieobjęta planem może być zagospodarowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał również, iż zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p jest całkowicie nietrafiony. Projektowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podzielił działki ewidencyjnej, a jedynie określił dla jej części przeznaczenie. Jego zdaniem brak jest też podstaw do stwierdzenia, iż projektowany plan nie uwzględnił wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych czy walorów ekonomicznych przestrzeni. Organ wskazał, iż projektowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, jednakże przystępując do podjęcia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego organ obowiązany był brać pod uwagę różnorakie wymagania, prawa i potrzeby przykładowo wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. a nie tylko prawo własności. Organ musi w każdym przypadku zważyć interes publiczny i interesy prywatne i tak też uczynił w zakresie zaskarżonej uchwały. Jego zdaniem kategoria jaką jest własność nie oznacza, że jest ona objęta bezwzględną ochroną, o czym świadczy art. 6 ustawy, który stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Przeznaczenie części działki o nr ewid. gr [...] znajdującej się w pobliżu składowiska odpadów pod rolę stanowi uwzględnienie przez organ wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz uwzględnienie potrzeb interesu publicznego. Składowisko odpadów służy bowiem społeczności gminy W., a zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która zgodnie z zamiarem skarżącego, popartym złożeniem do Burmistrza W. wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy na budowę 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, miałaby powstać na tej działce koliduje z istniejącym składowiskiem. Organ wskazał, że przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełnia wymogi przewidziane w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zarzut dotyczący nieuwzględnienia przy planowaniu przestrzennym prawa własności poprzez brak poinformowania o zamiarze przystąpienia do uchwalenia planu i uruchomieniu procedury planistycznej i braku zaproszenia na komisje i sesje Rady Miejskiej jest nietrafiony. Zasady informowania o przystąpieniu do sporządzania procedury pianistycznej reguluje u.p.z.p. Również w tychże przepisach uregulowano zasady partycypacji społecznej w całym toku procedowania planu miejscowego. Organ sporządzający niniejszy plan zapewnił udział społeczeństwu w opracowywaniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej oraz obwieszczenie na stronach internatowych w BIP oraz tablicach ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Dodatkowo organ wskazał, iż na terenie składowiska odpadów komunalnych w T. do zrekultywowania przewidziana jest tylko kwatera 1 składowiska, pozostałe kwatery są planowane do rozbudowy. Składowisko w T. wpisane jest do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 jako Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Również plan zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego przewiduje rozbudowę i modernizację składowiska w T.. Jednocześnie na terenie składowiska funkcjonuje PSZOK - punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej nr ewid. gr. [...] (arkusz mapowy nr 1), położonej w miejscowości T. w gminie W., zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. 2017, poz.1073 ). Takie uchwały podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając po stronie skarżącego istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12 - Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 - Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 - Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14). W przypadku skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem i ewentualnie go ograniczać. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, wyrok NSA z 10.02.2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2435/15 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem, który można kwalifikować jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, tj. kreującym prawa i obowiązki podmiotów w ujęciu art. 87 Konstytucji RP. Należało zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, bowiem w żaden sposób nie ogranicza tego prawa, gdyż nie zmienia przeznaczenia stanowiącej jego własność części nieruchomości. Możliwość domagania się ochrony sądowej praw skarżącego w tym zakresie odbędzie się w ramach skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź ingerencji w prawo własności i niczego w zakresie stanowiącej własność skarżącego części działki de facto nie zmienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Uznając, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, sąd w oparciu o powołany przepis odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.tp.