II SA/Łd 620/13

Dnia 20 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 roku sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego działki oddala skargę. m.ch. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] znak [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej w dniu 25 stycznia 2013 r. S. L. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanu prawnego działki nr 1/1 o pow. 475 m2, położonej w B., przy ul. A i ulicy B, poprzez przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz. W odpowiedzi, pismem z dnia 5 lutego 2013 r. Prezydent Miasta B. poinformował S. L., że brak jest podstaw prawnych do przekazania na jego rzecz przedmiotowej działki w jakimkolwiek trybie, o czym był on informowany w korespondencji prowadzonej od 1997 r. Ponadto, sprawy dotyczące przeniesienia własności nieruchomości uregulowane są przepisami prawa cywilnego i mogą być załatwione jedynie w trybie w nim przewidzianym. Z uwagi na to, że nie są to sprawy z kategorii prawa administracyjnego, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. W pismach z dnia 5 lutego 2013 r., 7 lutego 2013 r. i 18 lutego 2013 r. S. L. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 20 lutego 2013 r. Prezydent Miasta B. poinformował S. L., że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 6 marca 2013 r. organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie S. L. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanu prawnego wskazanej wyżej działki i przeniesienia prawa własności tej działki na rzecz skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] SKO uznało zażalenie S. L. za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta B. termin załatwienia sprawy w przepisanej formie do dnia 15 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta B. w trybie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. L., podnosząc że sprawa zmiany stanu prawnego działki i przeniesienia jej własności, nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, czego domagał się zainteresowany. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. zarzucił organowi I instancji niezastosowanie się do postanowienia Kolegium, które nakazało wydanie decyzji w sprawie, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto wskazał na naruszenie art. 35 § 1-3, art. 61 § 1-3, art. 61a § 1 K.p.a., przez niezastosowanie się do terminów określonych w tych przepisach na wydanie zaskarżonego postanowienia, które z tego powodu dotknięte jest wadą nieważności. Jego zdaniem błędem jest utożsamianie zmiany stanu prawnego działki, jako czynności administracyjnej wymagającej wydania decyzji administracyjnej z przeniesieniem prawa własności działki, jako czynnością cywilnoprawną, wymagającą sporządzenia aktu notarialnego. Są to różne czynności prawne, których zakres wykonania określi decyzja administracyjna Prezydenta Miasta B.. Wskazanym, na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Spod przepisów tego Kodeksu wyłączone zostały wydawane przez organy administracji publicznej wszelkie akty prawne o charakterze ogólnym, jak również sprawy indywidualne rozpatrywane i rozstrzygane w innej formie niż decyzja administracyjna. Kolegium podkreśliło, że przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym sprawą, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skierowany przez S. L. do Prezydenta Miasta B. wniosek z 25 stycznia 2013 r. (powtórzony 5, 7, 18 lutego i 3 kwietnia 2013 r.) o zmianę stanu prawnego działki nr 1/1 o powierzchni 475 m2, położonej w B. przy ul. A – B oraz przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz, nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, którego zakończenie powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie w rozumieniu art. 104 K.p.a. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. organ II instancji stwierdził, że wbrew stawianym w zażaleniu zarzutom Kolegium nie nakazało organowi I instancji wydania decyzji, a organ wydając prawidłowo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie zachował wyznaczony termin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Jego zdaniem organ II instancji wydał postanowienie w zupełnym oderwaniu od zasad ogólnych zawartych w art. 6-16 K.p.a., które podobnie jak postanowienie organu I instancji niczego nie rozstrzyga. Kolegium nie odniosło się do dokumentów złożonych przez skarżącego w tej sprawie oraz do treści zażalenia z dnia 15 kwietnia 2013 r. Błędne jest stanowisko organów obu instancji, że prawo cywilne, jakim jest Kodeks cywilny nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym mimo, że jest to przepis prawa w rozumieniu art. 6 K.p.a. Zarówno Kolegium, jak i Prezydent Miasta B. nie przyjmują do wiadomości swych obowiązków wynikających dla tych organów z postanowień art. 1, 5, 58, 172, i 405 Kodeksu cywilnego, oraz art. 13 ust. 1, art.15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z art. 28, art. 104 § 1, art. 107 § 1-3 i art.138 § 1 K.p.a. w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany stanu prawnego działki i przeniesienia prawa własności działki na rzecz skarżącego. Nie przyjmują również do wiadomości, że wydane postanowienie z dnia [...] sygn. akt [...] o zasiedzeniu tej działki przez Skarb Państwa, jest nieważne z mocy prawa w rozumieniu art. 58 § 1 K.c. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie wszczęcia na wniosek S. L. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego nieruchomości i przeniesienia jej własności stwierdził, iż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego działki nr 1/1 o powierzchni 475m2, położonej w B. przy ul. A i ul. B oraz przeniesienia jej własności na rzecz skarżącego S. L.. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a K.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego powołując się na wystąpienie przesłanki w postaci "innych uzasadnionych przyczyn". W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela ugruntowało się jednolite stanowisko, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12 – Lex nr 1307335, w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12 – 1305801, w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12 – Lex nr 1216728, w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/12 - Lex nr 1225814). W tym miejscu warto również zwrócić uwagę na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 (Lex nr 1139835), iż przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a K.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Taka sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że skarżący S. L. domagał się od Prezydenta Miasta B. wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanu prawnego działki nr 1/1, położonej w B. przy ul. A i ulicy B, poprzez przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz. Rzeczona nieruchomość mocą postanowienia Sądu Powiatowego w B. Wydział I Cywilny z dnia [...] sygn. akt [...] przeszła na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i w dacie orzekania nadal stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Zatem jakiekolwiek zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, w tym przede wszystkim przeniesienie jej własności na inny podmiot (chociażby skarżącego) są prawnie dopuszczalne wyłącznie w trybie unormowanym przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Także wszelkie spory na tym tle wynikłe należą do właściwości sądów powszechnych, nie zaś do właściwości sądów administracyjnych. Słusznie zatem argumentowały w tej sprawie organy obu instancji, że przeniesienie własności nieruchomości nie może nastąpić w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 K.p.a., ponieważ brak jest w obowiązujących przepisach prawa normy prawa materialnego, która przewidywałaby taki sposób załatwienia sprawy przeniesienia własności nieruchomości na inny podmiot. W rozumieniu art. 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Na gruncie art. 1 pkt 1 K.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1801/12 – Lex nr 1240612). W rozpoznawanej sprawie bezspornie brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy przeniesienia własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Podsumowując, organy administracyjne obu instancji słusznie wywiodły, że w sprawie wniosku S. L. wystąpiła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 61a K.p.a. Dodać w tym miejscu trzeba, że na wynik sprawy w żadnym stopniu nie mogły rzutować zarzuty skargi, które w przekonaniu Sądu są zupełnie chybione. Wbrew twierdzeniom skarżącego Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, nie miało obowiązku wypowiadać się merytorycznie zarówno o dokumentach złożonych przez skarżącego jak i zasadności zgłoszonego przezeń żądania zmiany stanu prawnego nieruchomości. Jeżeli bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wobec poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Kontrolowane rozstrzygnięcia nie są również dotknięte, którąkolwiek z wad kwalifikowanych przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a., której wystąpienie uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji wyroku. a.bł.