II SA/Łd 63/13

Dnia 15 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania K.P. zasiłku celowego na wykupienie podstawowej żywności i leków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał m. in. przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Organ ustalił, że wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z żoną w lokalu własnościowym o powierzchni ok. 61 m2, znajdującym się w budynku wielorodzinnym. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Na dochód rodziny składa się emerytura żony w wysokości 1.073,57 zł, zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 536,79 zł. Tymczasem ustawowe kryterium dochodowe wynosi 702 zł dla dwuosobowej rodziny. Dwoje pełnoletnich dzieci pomaga wnioskodawcy w formie rzeczowej. W konkluzji uzasadnienia organ rozważył także możliwość przyznania wnioskodawcy świadczeń specjalnych gdy dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe – w ramach Programu Wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji K.P. wskazał na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Przepisy Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarantują każdemu minimum egzystencji. Zdaniem odwołującego się, jego żona nie jest bezpośrednio zobowiązana do udzielania mu pomocy finansowej za państwo, które pobierało stosowną składkę. W chwili obecnej skarżący znalazł się z sytuacji gdy z przyczyn zdrowotnych nie może pracować, a liczyć musi na pomoc państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie, w której dochód nie przekracza kwoty zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" (art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej), która wynosi 351 zł. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że K.P. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, zajmują trzypokojowe mieszkanie. Na dochód rodziny składa się świadczenie emerytalne żony w kwocie 1.073,57 zł, zatem na osobę przypada kwota 536,79 zł. Wnioskodawca nie osiąga żadnych dochodów. Ustawowe kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej wynosi 702 zł. Wynika z tego, iż dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Zdaniem organu, w sposób nie budzący wątpliwości ustalona została sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa strony. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, fakt iż dochód w rodzinie odwołującego się przekracza kryterium dochodowe był podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Orzekając w sprawie świadczeń rodzinnych organ powinien brać pod uwagę z jednej strony sytuację wnioskodawcy (czyli jego potrzeby, jak i posiadane środki finansowe), a z drugiej możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Miejskie ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że zgodnie z regulacją art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzują zasad ustalania wysokości zasiłków celowych ze względu, na szczególny ich charakter. Organy pomocy społecznej rozdysponowują środki finansowe pozostające w ich dyspozycji przez pryzmat możliwości finansowych ośrodka oraz potrzeb podopiecznych. W pierwszej kolejności środki przeznaczane są na zabezpieczenie potrzeb najuboższych osób, które pozbawione są jakiejkolwiek pomocy, poprzez zasiłki stałe i okresowe. Zasiłki specjalne zaś zostają rozdysponowane w dalszej kolejności z reszty pozostałych środków. Pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Instytucje pomocy społecznej nie służą do całkowitego zaspakajania potrzeb podopiecznych. Konkludując organ napisał, że nie znalazł żadnych podstaw mogących skutkować podważeniem i uchyleniem lub zmianą decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję K.P. powołując się na chronione Konstytucją i Europejską Konwencją Praw Człowieka wartości podniósł, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Wskazał, iż działania organów pomocy społecznej przyczyniły się do pogorszenia stanu jego zdrowia psychiczno – nerwowego, ponieważ otrzymywany zasiłek celowy nie wystarczał na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych godnej egzystencji według standardów europejskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią ustępu pierwszego przepisu art. 39, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej, jak również z kryterium dochodowym. Zgodnie z treścią drugiego z powołanych przepisów, a mianowicie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W treści zacytowanego przepisu uregulowana jest instytucja specjalnego zasiłku celowego. Jest to pomoc bezzwrotna przyznawana podmiotom, których dochód przekracza kryterium ustawowe. W tym miejscu podkreślić należy wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Celem analizowanej regulacji jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe. Fakultatywność świadczenia wynika z samego sformułowania treści przepisu art. 41 cytowanej ustawy, gdzie użyto sformułowania "może być przyznany". To z kolei powoduje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może oznaczać oczywiście dowolności postępowania administracyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 roku (sygn. akt I OSK 1464/06, Lex Nr 299415). W tezie do tegoż wyroku Sąd wskazał, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 884/07, Lex Nr 382752; z dnia 3 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 94/06, Lex Nr 209723; z dnia 14 lutego 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1825/05, Lex Nr 194040; z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I SA/ Wa1553/04, Lex Nr 192950 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i leków. W odwołaniu, jak i w skardze skarżący kwestionował fakt odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił pogląd organów administracji. Organy administracji ustaliły stan faktyczny zaistniały w sprawie w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna. Tym niemniej uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że rodzina skarżącego ma stałe dochody w postaci emerytury żony w wysokości przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego. Podkreślić bowiem należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Trzeba zatem stwierdzić, że w tej sytuacji wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Badając okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Sąd podziela w całości argumenty wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze należy wyjaśnić, iż przepisy Konstytucji, zawierają ogólne deklaracje i jako takie nie stanowią podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Art. 67 Konstytucji zapewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepis ten zawiera treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, są więc źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w aktach prawnych, w których ustawodawca konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję. Przykładem jest unormowanie ustawy o pomocy społecznej, które przewiduje ściśle określone uprawnienie każdego obywatela do pomocy społecznej. Jednakże unormowanie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Konkludując należy przyznać słuszność uwagom skarżącego, że ma prawo do korzystania z pomocy społecznej, ale trzeba podkreślić, iż możliwości przyznania pomocy są ustawowo determinowane. Ani organy administracji, ani Sąd jednocześnie nie mają podstaw do odmowy zastosowania przepisów ustawowych uzasadniając tym, że jest to niekorzystne dla strony. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 roku, I OSK 1910/07, Lex Nr 569575). Oznacza to, wbrew stanowisku skarżącego, iż Państwo nie jest zobligowane do łożenia na utrzymanie wszystkich swoich obywateli, którzy opłacali podatki czy inne świadczenia w związku z wykonywaną przez lata pracą. Każdy obywatel winien efektywnie dążyć do polepszenia swojej sytuacji życiowej, a nie biernie oczekiwać na pomoc od organów administracji publicznej. Na marginesie wskazać należy, iż Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący regularnie korzysta z pomocy społecznej i w miarę możliwości otrzymuje świadczenia finansowe z pomocy społecznej. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. LP