II SA/Łd 644/12

Dnia 12 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi J. W. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia 28 maja 2012r. Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył uchwałę Rady Zarządu Gminy O. z dnia [...]r., nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...]r., nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wodę na terenie gminy O.. Prokurator ww. uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 4 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała stanowi, że włączenie nowych przyłączy wodociągowych do istniejących wodociągów stanowiących własność gminy będzie pobierana opłata, stanowiąca równowartość 15q żyta odpowiadająca cenie skupu żyta ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na dany rok kalendarzowy. Następnie Prokurator podniósł, iż ustawa samorządowa zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy (przede wszystkim radę gminy). Zgodnie z tym, organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołany przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji ogólnospławnej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia oraz ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prokurator podkreślił, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwala gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Następnie Prokurator stwierdził, iż w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłat w wymienionej szczegółowo wielkości za podłączenie się do sieci wodociągowej. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje gminy ustalone w ustawie o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto Prokurator podkreślił, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich, a także wprowadzanie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Artykuł 18 ustawy zatem nie jest i nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w O. wniosła o oddalenie skargi wskazując w uzasadnieniu, iż w związku ze zmianą stanu prawnego powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków utraciło moc obowiązywania z dniem 1 stycznia 2002r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U., nr 115, poz. 1229). W ocenie Rady Gminy skoro utracił moc przepis powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, to uchwała ta również utraciła swoją moc i przestała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2002r. Ponadto Rada Gminy podniosła, iż nowe regulacje prawne w zakresie zaopatrzenia w wodę zostały określone w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.). Przepis art. 30 tej ustawy wprowadził również zmiany w ustawie z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne, w postaci skreślenia m.in. rozdziału 3, który stanowił podstawę podjęcia ww. rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1996r. Na rozprawie w dniu 12 października 2012r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł. zgłosił zarzut braku publikacji zaskarżonej uchwały. Okazał kopię pisma Wójta Gminy O. z dnia 9 października 2012r. informujące, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), zwana od 1 stycznia 1999r. ustawą o samorządzie gminnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 151, poz. 716). Wymienione przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała więc konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podstawowymi, wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1/09 publ. LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r. sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę, sprzeczną z prawem. Nie znajduje uzasadnienia w ocenie Sądu argumentacja organu, według którego skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu utraty mocy przepisów stanowiących podstawę jego uchwalenia nie jest już stosowany. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). Podkreślenia również wymaga, co zostało zresztą słusznie podniesione przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia. Potwierdza to okazane na rozprawie pismo Wójta Gminy O. z dnia 9 października 2012r. informujące, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Potwierdza to również zapis zawarty w przedmiotowej uchwale, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w O. – paragraf 2 zaskarżonej uchwały. Oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., nr 17, poz. 95). Art. 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 publ. LEX nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 pub. LEX nr 569729). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 ze zm.) - art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie w dacie jej podjęcia i nie została też opublikowana od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., nr 17, poz. 95), a pobierano na jej podstawie opłaty, to niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych m.in. w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) i powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stosownie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania. Na koniec wskazać należy, iż wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., w sprawie o sygn. akt [...] stwierdził nieważność uchwały z dnia [...]r., nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wodę na terenie gminy O., zmienionej przez uchwałę będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z dnia [...]r., nr [...] jest kolejną okolicznością uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności również uchwały zmieniającej. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.ch. ----------------------- 8