II SA/Łd 645/12

Dnia 22 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 10 czerwca 1998 r. nr XL/313/98 w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wodę na terenie Gminy Ozorków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wodę na terenie gminy O.. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 1 i art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalenia opłat za wodę i wprowadzenia ścieków, poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz. 74), a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę. Zaskarżona uchwała w § 3 pkt 2 stanowi, że za włączenie nowych przyłączy wodociągowych, stanowiących własność gminy, pobierane będą opłaty. Na terenie S. L. opłata ma stanowić równowartość 26,5 q żyta odpowiadającą cenie skupu żyta ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a na pozostałym terenie gminy opłata stanowić ma równowartość 10,6 q żyta odpowiadającej cenie skupu żyta ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Strona skarżąca wskazała, że wspomniana ustawa samorządowa zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy (przede wszystkim radę gminy), zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołany przepis nie może jednak stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji ogólnospławnej. Strona skarżąca dodała, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności i winna określać adresata przez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja ta winna stanowić podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Ponadto strona skarżąca wskazała, że w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłat w wymienionej szczegółowo wielkości za podłączenie się do sieci wodociągowej. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i wobec tego wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W niniejszej sprawie brak jest takiego upoważnienia, a nadto uchwała nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w O. wyjaśniła, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały oprócz przepisów prawa kompetencyjnego, powołano się na przepis prawa materialnego w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 roku w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustanawiania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 151 poz. 716). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 roku - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz. 230 ze zm.). W związku ze zmianą stanu prawnego rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustanawiania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, utraciło moc obowiązywania z dniem 1 stycznia 2002 roku, na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229). Ze względu na utratę mocy obowiązywania przepisu powołanego w podstawie prawnej Uchwały Nr [...] Rady Gminy w O., uchwała ta również utraciła swoją moc i przestała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2002 roku. Ponadto, organ wskazał, że nowe regulacje prawne w zakresie zaopatrzenia w wodę zostały określone w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72 poz. 747 ze zm.). Przepis art. 30 tej ustawy wprowadził również zmiany w ustawie z 24 października 1974 roku - Prawo wodne, w postaci skreślenia m.in. rozdziału 3, który stanowił podstawę podjęcia rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 roku w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustanawiania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków. W związku z powyższym, organ uznał, że uchwała Nr [...] Rady Gminy w O. z [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wodę na terenie Gminy O. z dniem [...] utraciła swoją moc i przestała być stosowana, dlatego też organ wniósł o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Z.. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. stawiła się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł. A. A. i popierając skargę, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na to, że nie była ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać należy też, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, dlatego mając powyższe na względzie skarga jest w pełni dopuszczalna. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwana od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716). Wymienione przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, § 3 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U Nr 151 poz. 716 ze zm.), w stanie prawnym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulował kwestię ustalania przez radę gminy opłat za eksploatację urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych. Ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 40 ust. 1 uzupełniała więc konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednocześnie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podstawowymi, wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1/09 publ. LEX nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę, w zaskarżonej części, sprzeczną z prawem. Sąd nie uwzględnił nadto argumentacji organu, według której skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu utraty mocy przepisów stanowiących podstawę jego uchwalenia nie jest już stosowany. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). Potwierdzają to również wyjaśnienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ł., która na rozprawie podała, że na podstawie zaskarżonej uchwały były pobierane opłaty za eksploatację urządzeń gminnych. Podkreślenia również wymaga, co zostało zresztą słusznie podniesione przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia. Otóż, jak wynika z przedłożonego do akt pisma Wójta Gminy O. z dnia [...] uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wodę na terenie Gminy O. nie była opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Potwierdza to również zapis zawarty w przedmiotowej uchwale, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w O. – paragraf 7. Oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Art. 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 publ. LEX nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 pub. LEX nr 569729). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123 ze zm.) – art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych m.in. w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury jej podejmowania. Wobec tego, że uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie w dacie jej podjęcia i nie została też opublikowana od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), a pobierano na jej podstawie opłaty, sąd stanął na stanowisku, że należy stwierdzić - zgodnie z wnioskiem strony skarżącej - nieważność całej uchwały, nie tylko w zakresie § 3 pkt 2, tj. regulacji dotyczącej opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. n.k.