II SA/Łd 647/25

Dnia 6 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Sekretarz sądowy Paulina Kutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2026 roku sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 czerwca 2025 r. nr 157/2025 znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 13 czerwca 2025 r. nr 157/2025 Wojewoda Łódzki uchylił w części decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 1/2025 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w tym zakresie orzekł co do meritum, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. 1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 września 2024 r. Burmistrz Strykowa, reprezentowany przez F. G., złożył do Starosty Zgierskiego wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Rozbudowa i budowa drogi gminnej na odcinku od istniejącej drogi gminnej nr [...] do istniejącej drogi powiatowej nr [...], na terenie obrębów S., Z., S., w gminie S.". 2. Stosownie do zapisów art. 11d ust. 5 specustawy drogowej Starosta Zgierski pismem z dnia 25 października 2024 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych złożonym wnioskiem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony o wszczęciu postępowania zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń (od dnia 12 listopada 2024 r. do 27 listopada 2024 r.) i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Zgierzu (od dnia 13 listopada 2024 r. do 27 listopada 2024 r.) i na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Strykowie (od dnia 19 listopada 2024 r. do 3 grudnia 2024 r.), a także opublikowanego w prasie lokalnej (K. nr [...] ([...]) 2024). 3. Starosta Zgierski decyzją z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 1/2025, zwaną dalej "decyzją ZRiD", udzielił Burmistrzowi Strykowa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n. "Rozbudowa i budowa drogi gminnej na odcinku od istniejącej drogi gminnej nr [...] do istniejącej drogi powiatowej nr [...], na terenie obrębów S., Z., S., w gminie S.". 4. Decyzję ZRiD organ I instancji doręczył wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze zawiadomienia oraz obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń (od dnia 14 lutego 2025 r. do 3 marca 2025 r.) i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Zgierzu (od dnia 17 lutego 2025 r. do 3 marca 2025 r.) i na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Strykowie (od 20 lutego 2025 r. do dnia 6 marca 2025 r.), a także opublikowanego w prasie lokalnej ("W.) w dniu [...] lutego 2025 r. 5. Odwołania od powyższej decyzji złożyła Q. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego P. S. oraz C. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego M.R. 1. Q. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z § 5 pkt 3 i § 83 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) - zatwierdzony projekt budowlany nie określa urządzeń do odprowadzania wody deszczowej i roztopowej z działki nr ewid. [...] i z terenu drogi; 2) naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej poprzez jego nieuwzględnienie i brak określenia w zaskarżonej decyzji istotnych elementów, które z uwagi na istniejącą kolizję z infrastrukturą techniczną powinny być w decyzji uwzględnione; 3) naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), w zw. z art. 23 specustawy drogowej, poprzez brak określenia i należytego uwzględnienia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów Spółki; 4) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11e specustawy drogowej, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu Spółki i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości wykorzystywanej dla celu prowadzonej działalności gospodarczej jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy zaskarżona decyzja ZRiD takiego celu nie realizuje; 5) naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej przez założenie, że specustawa drogowa ma w niniejszej sprawie zastosowanie, pomimo iż decyzja nie realizuje celu publicznego i nie odnosi się do budowy lub rozbudowy części drogi; 6) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń; 7) naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji, która ingeruje w prawo własności Spółki z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości oraz narusza prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. 2. C. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, 1) art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 320) w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy u.g.n., poprzez błędną wykładnię przepisów skutkującą niewłaściwym zastosowaniem trybu przewidzianego w specustawie drogowej; 2) art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 3) art.11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej poprzez brak określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości osób trzecich w sposób pozwalający jednoznacznie określić treść tych ograniczeń; 4) art.11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej poprzez brak wskazania, które obiekty (elementy zagospodarowania) konkretnie podlegają rozbiórce, w jakim zakresie i w jakim terminie; 5) art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucja RP i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady niezbędności i proporcjonalności wywłaszczenia przy stosowaniu przepisów specustawy drogowej; 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego polegające m.in. na zatwierdzeniu przez organ projektu budowlanego mimo braku uregulowania odwodnienia drogi w obrębie działki nr ewid. [...]; 7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dążenie do wyłączenia realnej kontroli instancyjnej, tj. art. 107 § 1 pkt 7 i art. 9 K.p.a. poprzez błędne pouczenie strony co do sposobu liczenia terminu na odwołanie; 8) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dążenie do wyłączenia realnej kontroli instancyjnej, tj. naruszenie art. 49 § 2 K.p.a., zgodnie z którym dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, zaś w sprawie organ I instancji w treści obwieszczenia wskazał inną datę, w której obwieszczenie zostało faktyczne opublikowane (tj. w treści obwieszczenia wskazuje się datę 13 lutego 2025 r., tzw. data obwieszczenia), podczas kiedy obwieszczenie faktycznie ukazało się dopiero w dniu 17 lutego 2025 r. 6. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 13 czerwca 2025 r. nr 157/2025 Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej: - określenia linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu; - zapisu pkt 2, znajdującego się na stronie 1 zaskarżonej decyzji, tj. "Określam linie rozgraniczające teren inwestycji. Linia rozgraniczająca teren inwestycji stanowiąca linie podziału nieruchomości oraz granice nowego pasa drogowego drogi gminnej klasy L, została oznaczona linią przerywaną koloru czerwonego (dla istniejącego odcinka drogi lina przerywaną koloru fioletowego) w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu" oraz "Projekt zagospodarowania terenu (część rysunkowa), w skali 1 : 500 stanowi załącznik nr 2, do niniejszej decyzji"; - zapisu pkt 9 tiret pierwszy, znajdującego się na stronie 5 zaskarżonej decyzji, tj. "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna"; i orzekł w tym zakresie poprzez: - określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na mapie w skali 1:500 - "Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi", stanowiącej załącznik nr 1 (cztery arkusze) do niniejszej decyzji; - wprowadzenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2, nowego zapisu: "Określam linie rozgraniczające teren inwestycji - granice pasa drogowego drogi gminnej, zgodnie z linią przerywaną koloru czerwonego (nowa granica pasa drogowego) i fioletowego (istniejąca granica pasa drogowego) na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi stanowiący załącznik nr 1 (cztery arkusze) do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej"; - wprowadzenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w pkt 9 tiret pierwszy, nowego zapisu: "Zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, określam termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja została wydana"; W pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewoda utrzymał w mocy. 1. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że specustawa drogowa jest zatem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego, w tym do zasad określonych w Kpa. Specustawa drogowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Wyjątkowy charakter ustawy, wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego w stosunku do uregulowań m.in. ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz. 418), zwanej dalej "Prawem budowlanym", gdyż inwestor uzyskuje jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierającą w sobie m.in.: ustalenie lokalizacji inwestycji, zatwierdzenie podziałów nieruchomości i pozwolenie na budowę. Przepisy specustawy drogowej mają w tym przypadku charakter lex specialis, gdyż regulują zasady i warunki przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości oraz zasady realizacji, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. 2. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, natomiast zgodnie z ust. 2 linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. W punkcie 2 zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał: "Określam linie rozgraniczające teren inwestycji. Linia rozgraniczająca teren inwestycji stanowiąca linię podziału nieruchomości oraz granice nowego pasa drogowego drogi gminnej klasy L, została oznaczona linią przerywaną koloru czerwonego (dla istniejącego odcinka drogi linią przerywaną koloru fioletowego) w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania terenu (część rysunkowa) w skali 1:500 stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji". Określone w punkcie 2 decyzji ZRiD linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; pkt 5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu. Natomiast w myśl art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; pkt 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. 4. Określone wyżej załączniki do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć określonych w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z 11f ust. 1 pkt pkt 7 specustawy drogowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję ZRiD zatwierdza m. in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, którego częścią jest część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu. Wobec czego określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, o których mowa art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej winno nastąpić na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej). Wobec faktu, że na znajdującej się w aktach sprawy mapie w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi (w czterech arkuszach) zostały naniesione linie rozgraniczające teren inwestycji tożsame z liniami naniesionymi na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, organ odwoławczy postanowił dokonać w powyższym zakresie konwalidacji zaskarżonej decyzji. 5. Ponadto, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W złożonym wniosku o wydanie decyzji ZRiD inwestor wnosił o: "Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: 120 dni od dnia ostateczności decyzji". Ponadto, inwestor wnosił również o "nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności". W związku z powyższym, w punkcie 8 decyzji ZRiD Starota Zgierski wskazał: - "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2023 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie odstępuję od nadania niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności". Powyższy termin został – w ocenie organu II instancji - oznaczony przez organ I instancji niejednoznacznie. W związku z powyższym, organ II instancji postanowił dokonać w powyższym zakresie konwalidacji zaskarżonej decyzji. 6. Następnie organ zaznaczył, że przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 u.o.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednocześnie, znaczenie pojęcia "droga" zostało ujęte w art. 4 pkt 2 u.o.d.p., z którego wynika, że droga oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 Prawa budowlanego, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. 7. Natomiast, pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.o.d.p.). Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.o.d.p., budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.o.d.p.). Zawarte w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odesłanie nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, iż jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu u.o.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej. 8. W przedmiotowej sprawie zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i ze złożonego wniosku wynika, że inwestycja polega na rozbudowie i budowie drogi gminnej (kategoria L) na odcinku od istniejącej drogi gminnej nr [...] do istniejącej drogi powiatowej nr [...], o długości ok. 3,18 km wraz z budową odwodnienia drogowego, budową oświetlenia wzdłuż drogi i budowę kanału technologicznego. Od początku inwestycji do ok. km 2+100 geometria jezdni drogi gminnej pozostaje bez zmian. Na tym odcinku zostanie wykonany częściowy remont nawierzchni. Budowa drogi w nowym śladzie planowana jest na odcinku od ok. km 2+100 do końca inwestycji. Zaprojektowano jezdnię o nawierzchni bitumicznej. Wzdłuż odcinka objętego opracowaniem zaprojektowano zjazdy, zatoki autobusowe, ścieżkę pieszo-rowerową oraz chodniki umożliwiające poruszanie się pieszym i rowerzystom. Zastosowanie procedury dotyczącej dróg publicznych zawartej w specustawie drogowej jest zatem zdaniem Wojewody zasadne. 9. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m. in. właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się: - pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 10 czerwca 2024 r. pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; - pismo Burmistrza Strykowa z dnia 4 czerwca 2024 r. pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocnika inwestora z dnia 27 czerwca 2024 r., z którego wynika, że wystąpiono do Starosty Zgierskiego o wydanie stosownej opinii, jednak w terminie 14 dni nie otrzymano odpowiedzi. Zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej, niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, załączył: - mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi (4 arkusze); - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; - mapy zawierające podział nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (wersja elektroniczna); - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz samorządu terytorialnego - Gminy S.; - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; - projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego; - opinię Łódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2024 r., - opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 czerwca 2024 r. Ponadto, do projektu budowlanego załączone zostały m.in.: - ostateczna decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 lipca 2024 r., udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na budowę urządzeń wodnych, przebudowę urządzeń wodnych i odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego oraz z powierzchni utwardzonych drogi gminnej na odcinku do istniejącej drogi gminnej nr [...] do istniejącej drogi powiatowej nr [...], na terenie obrębów S., Z., S. do odbiornika; - ostateczną decyzję Burmistrza Strykowa z dnia 28 czerwca 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. 10. Wojewoda podniósł, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). 11. W ocenie organu przedłożony wniosek o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. 12. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym, za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie odpowiada jego autor. W celu potwierdzenia ich prawidłowości projektanci, a także projektanci sprawdzający dołączyli, w myśl art. 34 ust. 3d pkt 3 ww. ustawy, oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wszelkie zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania. 13. Organ zaznaczył, że skarżące spółki w złożonych odwołaniach kwestionują zasadność przebiegu przedmiotowej inwestycji przez nieruchomości stanowiące ich własność. Tymczasem zarówno organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach złożonego przez zarządcę drogi wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Niedopuszczalna jest zatem ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny ze specustawą drogową i dotyczy dróg publicznych. Na wezwanie organu inwestor wyjaśnił, że poddając analizie możliwość rezygnacji z realizacji inwestycji na działkach skarżących Spółek można dojść do wniosku, iż niemożliwym byłaby realizacja zadania. Nie jest bowiem możliwe zaprojektowanie drogi, zgodnie z obowiązującymi przepisami w pasie działki nr ewid. [...] obręb S., należący do Gminy S. o szerokości 3 m. Konieczne byłoby całkowite zaniechanie prowadzenia prac w tym rejonie, a droga która z założenia miała łączyć drogę gminą nr [...] i drogę powiatową nr [...], musiałaby zostać przerwana odcinkiem drogi wewnętrznej. Ponadto, ewentualne alternatywne możliwości zmiany przebiegu drogi są nieracjonalne zarówno z punktu widzenia technicznego, ekonomicznego oraz środowiskowego. W związku z powyższym, zarzuty skarżących Spółek dotyczące zasadności przebiegu planowanej inwestycji Wojewoda uznał za niezasadne. 14. Inwestor uzyskał ponadto ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 lipca 2024 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności, na: 1. budowę urządzeń wodnych - wylotu z kanalizacji deszczowej oraz ścieku skarpowego; 2. przebudowę urządzeń wodnych - rowów otwartych poprzez wykonanie przepustów; 3. przebudowę urządzenia wodnego - rowu otwartego wraz z przepustem; 4. likwidację urządzenia wodnego - rowu otwartego; 5. budowę urządzeń wodnych - rowów otwartych wraz z przepustami; 6. likwidację urządzenia wodnego - wylotu z kanalizacji deszczowej; 7. usługę wodną - odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych drogi gminnej na odcinku do istniejącej drogi gminnej nr [...] do istniejącej drogi powiatowej nr [...], na terenie obrębów S., Z., S. do odbiornika. 15. Z treści punktu 7 decyzji ZRiD wynika, że zamiarem inwestora jest również budowa: - "kanalizacji deszczowej 0800 mm o długości L=24,90 m wraz z przykanalikiem 0200 mm, - odwodnienia drogowego - rowów przydrożnych wzdłuż projektowanej drogi i przepustów pod projektowaną drogą i ścieżką pieszo-rowerową" oraz przebudowa istniejącego przepustu pod drogą powiatową. Jak wskazano w projekcie budowlanym, odwodnienie projektowanej drogi gminnej odbywa się do rowów drogowych. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2025 r. inwestor wskazał: "Odwodnienie drogi, która zostanie rozbudowana zostanie oparta na istniejącej infrastrukturze zlokalizowanej w istniejącej drodze publicznej. Ponieważ urządzenia te istnieją i są wystarczające na potrzeby odwodnienia drogi nie ma potrzeby inwestowania środków publicznych w budowę alternatywnego systemu odprowadzenia wody opadowej i roztopowej z tego odcinka. 16. Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem Konstytucji RP, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości, że budowa drogi publicznej wiąże się z realizacją celu publicznego, tj. budowa drogi publicznej leży w interesie społecznym. 17. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazał, że zgodne z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. 18. Odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej organ wskazał, że w punkcie 8 lit. g decyzji ZRiD zostały szczegółowo określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków związanych z budową lub przebudową: dróg publicznych innych kategorii, sieci uzbrojenia terenu, zjazdów, urządzeń wodnych. Oprócz określenia konkretnych robót budowlanych, które będą źródłem ograniczenia wskazano również numery konkretnych działek oraz powierzchnie tych działek związane z ograniczeniem. W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, w związku z powyższym nie było koniecznym określenie terminu rozbiórki tych obiektów. 19. Wojewoda zaznaczył także, że zgodnie z art. 49 § 2 K.p.a. zdanie 1, dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. W obwieszczeniu organu I instancji z dnia 13 lutego 2025 r. nie został określony dzień, o którym mowa w przepisie. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, termin do wniesienia odwołania należy liczyć od ostatniego dnia, w którym nastąpiło ostatnie obwieszczenie. Wojewoda zaznaczył, że brak określenia w obwieszczeniu organu I instancji dnia publicznego obwieszczenia nie miał wpływu na ocenę, czy odwołania skarżących stron wpłynęły z zachowaniem ustawowego terminu. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła C. Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. T.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 1. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię przepisów skutkującą niewłaściwym zastosowaniem trybu przewidzianego w specustawie drogowej i wydaniem przez organ I instancji, a następnie utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, mimo iż specustawa drogowa nie ma zastosowania do istniejących dróg ogólnodostępnych, a do dróg publicznych, a ponadto nie służy porządkowaniu stanu prawnego nieruchomości objętych istniejącymi drogami, tylko rzeczywistym celem publicznym, wobec czego nabycie tej drogi nastąpić mogłoby co najwyżej poprzez klasyczny pełny tryb wywłaszczenia przewidziany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z pewnością zaś nie poprzez tryb przewidziany w specustawie drogowej; 2) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy poprzez zaniechanie określenia konkretnych, dostosowanych do okoliczności sprawy wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i poprzestanie na wskazaniu ogólnikowych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nieokreślających sposobu zapewnienia ochrony i nie odnoszących się w sposób indywidualny do szczególnych okoliczności sprawy, a uchybienie tym rażące, że organ II instancji w ogóle w tym zakresie nie odniósł się zarzutów konstruowanych już w odwołaniach od decyzji organu I instancji; 3) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy poprzez brak określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości osób trzecich w sposób pozwalający jednoznacznie określić treść tych ograniczeń, a ponadto powołanie się w ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości na prace związane z przebudową (istniejącego) zjazdu, mimo iż w punkcie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego mowa jedynie o budowie (nowych) zjazdów (wewnętrzna sprzeczność decyzji obu instancji); 4) art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 64 ust. 3 oraz 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady niezbędności i proporcjonalności wywłaszczenia przy stosowaniu przepisów specustawy drogowej, ponieważ z uzasadnienia decyzji organu II instancji (jak i również I instancji) wynika brak dokonania jakiejkolwiek weryfikacji wniosku inwestora i późniejszych oświadczeń inwestora (w tym oświadczenia z kwietnia 2025 r.) pod kątem zgodności z zasadami proporcjonalności i niezbędności wywłaszczenia konkretnych nieruchomości, których to spełnienie jest dyktowane przepisami k.p.a. oraz Konstytucji z uwagi na to, że wywłaszczenie w trybie specustawy drogowej stanowi wyjątkową, nadzwyczajną ingerencję we własność prywatną, zaś ograniczenie wolności i praw jednostki dopuszcza się wyłącznie, gdy jest to konieczne. Organ II instancji odniósł się jedynie w sposób szczątkowy do kwestii wywłaszczenia wiążąc automatycznie cel budowy drogi publicznej ze spełnieniem wymogów niezbędności i proporcjonalności, pomijając kluczowy aspekt, iż droga ogólnodostępna w analogicznym kształcie już istnieje, a celem procedury ZRID było jedynie uporządkowanie stanu właścicielskiego — osiągnięcie skutku wywłaszczenia nieruchomości. 2. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności w kontekście właściwych szczegółowych przepisów prawa materialnego - tj. § 5 pkt 3, § 83 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego polegające m.in. na zatwierdzeniu przez organy obu instancji projektu budowlanego mimo braku uregulowania odwodnienia drogi w obrębie działki nr [...], a także schematyczne podejście do wywłaszczenia działki nr [...] bez uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym i nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia. Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 2. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 13 czerwca 2025 r. nr 157/2025 uchylająca w części decyzję Burmistrza Strykowa i orzekająca w tym zakresie merytorycznie, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa i budowa drogi gminnej na odcinku od istniejącej drogi powiatowej nr [...], na terenie obrębów S., Z., S., w gminie S.". 3. Dokonując kontroli rozumianej we ww. sposób, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego narusza prawo w zakresie uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych w dalszej części niniejszego uzasadnienia. 4. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), [dalej: "specustawa drogowa"]. Charakterystyczną cechą tej ustawy jest to, że – z uwagi na specyfikę inwestycji drogowych, mających postać inwestycji liniowych przebiegających zwykle przez wiele nieruchomości – ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jeden proces. Kończy się on wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stanowi podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie dróg publicznych. Dzięki takiemu połączeniu kilku postępowań w jedno, powstaje pojedyncze rozstrzygnięcie administracyjne, które jednocześnie określa lokalizację inwestycji, dokonuje podziału geodezyjnego i prawnego terenu przewidzianego pod przyszłą drogę publiczną oraz zawiera ocenę projektu technicznego wraz z pozwoleniem na prowadzenie prac budowlanych (M. Wolanin [w:] M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 3, 2021, art. 1). Jak wynika z art. 1 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Szczegółowe zasady regulujące postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zostały określone w rozdziale 2a tej ustawy. 5. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (art. 11a ust. 2a specustawy drogowej). Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 11b ust. 1 specustawy drogowej). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (art. 11c specustawy drogowej). 6. Zgodnie z brzmieniem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; pkt 2 - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; pkt 3 - mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; pkt 3a - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; pkt 3b - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; pkt 4 - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; pkt 5 - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (...). 7. Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy drogowej). Według art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; pkt 2 - określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; pkt 3 - warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; pkt 4 - wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; pkt 5 - zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; pkt 6 - oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; pkt 7 - zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; pkt 8 - w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: lit. a - określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, lit. b - określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, lit. c - określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, lit. d - określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, lit. e - obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, lit. f - obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, lit. g - obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, lit. h - obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, lit. i - określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, lit. j - zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 i 4 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 11f ust. 6). Jak stanowi art. 11g ust. 3 specustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. 8. Zgodnie zaś z art. 11i specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (ust. 1). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (ust. 2). 9. Według art. 12 ust. 1-4a specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1 -własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2 - własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. 10. Według z kolei art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. 11. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy, unikając zbędnego w tym miejscu powtarzania rozwiązań określonych w wydanej w sprawie decyzji ZRID oraz powołanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, analiza akt sprawy dowodzi, że inwestor przedłożył co do zasady kompletny wniosek o wydanie decyzji ZRID odpowiadający wymogom art. 11b i art. 11d ust. 1 specustawy. Zdaniem Sądu inwestor uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, opinie oraz zezwolenia. Organy uczyniły również zadość obowiązkom informacyjnym wynikającym z powołanych wyżej przepisów, w szczególności w zakresie publikacji stosownych obwieszczeń. Sama decyzja ZRID wydana w sprawie przez organ pierwszej instancji spełnia, co do zasady, z zastrzeżeniami poczynionymi poniżej, wynikające z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej wymogi. Decyzja zawiera bowiem określenie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określa: linie rozgraniczające inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdza podział nieruchomości; określa działki, które stały się własnością Gminy S.; zatwierdza projekt budowlany oraz określa inne ustalenia jak również termin wydania nieruchomości. Sąd natomiast dostrzega określone wadliwości decyzji organu II instancji, do których to wadliwości uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego odniesie się w dalszej części uzasadnienia. 12. Odnosząc się do zasadności zastosowania specustawy drogowej do planowanej inwestycji drogowej (co było jednym z zarzutów skargi), należy przede wszystkim wskazać na przedmiot planowanej inwestycji. 1. Inwestycja obejmuje rozbudowę i budowę drogi gminnej (kategoria L) na odcinku od istniejącej drogi gminnej nr [...] do istniejącej drogi powiatowej nr [...], o długości ok. 3,18 km wraz z budową odwodnienia drogowego, budową oświetlenia wzdłuż drogi i budowę kanału technologicznego, przy czym od początku inwestycji do ok. km 2+100 geometria jezdni drogi gminnej pozostaje bez zmian. Na odcinku tym przewidziano wykonanie częściowego remontu nawierzchni. Budowa drogi w nowym śladzie planowana jest natomiast na odcinku od ok. km 2+100 do końca inwestycji. Zaprojektowano jezdnię o nawierzchni bitumicznej, a wzdłuż odcinka objętego opracowaniem zaprojektowano zjazdy, zatoki autobusowe, ścieżkę pieszo-rowerową oraz chodniki umożliwiające poruszanie się pieszym i rowerzystom. 2. Strona skarżąca wskazuje na brak podstaw do zastosowania w niniejszym przypadku regulacji wynikających ze specustawy drogowej, jeśli już to zastosowania winny znaleźć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczenia. Z takim poglądem strony skarżącej, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić. 3. Rozważania w powyższym zakresie warto rozpocząć od odniesienia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2016 r. (sygn. akt K 4/10) dotyczącego specustawy drogowej, w którym TK wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Zatem specustawa drogowa jest ustawą szczególną i stanowi lex specialis w odniesieniu do innych ustaw dotyczących budowy dróg w Polsce. Celem ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Po nowelizacji z 2006 r. działanie ustawy rozciągnięto również na inne drogi publiczne, a kolejna nowelizacja z lipca 2008 r. jeszcze bardziej uprościła i przyspieszyła postępowanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjątkowy charakter specustawy drogowej wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. 4. Zdaniem Sądu, planowana inwestycja nie narusza art. 1 ust. 1 specustawy, bowiem w przepisie tym ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (tak np. wyrok NSA z 1.10.2013 r., II OSK 1032/12; wyrok NSA z 17.04.2024 r., II OSK 101/24; wyrok NSA z 9.12.2025 r., II OSK 2003/25; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych decydujące dla jej zastosowania znaczenie ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w ramach planowanej inwestycji zrealizowana będzie droga gminna, a więc droga publiczna. Co istotne, nie ma podstaw, by odmawiać zastosowania przepisów specustawy drogowej z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest w określonej części po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej (wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2024 r., II SA/Kr 742/24). Okoliczność ta nie ma znaczenia. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że planowana inwestycje kwalifikuje się jako inwestycja, do realizacji której zastosowanie mają przepisy specustawy drogowej. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi, brak również podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 i 21 ust. 2 Konstytucji RP. 13. W skardze podniesiono także zarzut, że nie organ nie rozważył w sprawie kwestii możliwości alternatywnego przebiegu planowanej inwestycji drogowej. W ugruntowanej i jednolitej judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. Ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych. Organy nie mogą zatem zmieniać trasy i zakresu inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 41/19). Z tej też przyczyny zarzut skargi w powyższym zakresie zasadny nie jest. Na marginesie należy zauważyć, że organ II instancji wystąpił do inwestora o stanowisko w przedmiocie alternatywnej możliwości poprowadzenia planowanej drogi. W odpowiedzi inwestor przedstawił w piśmie z dnia 25 kwietnia 2025 r. przekonywujące stanowisko, z którego wynika, że takiej alternatywnej możliwości nie ma, a obsługa komunikacyjna nowej zabudowy magazynowej jest możliwa jedynie od strony wschodniej zgodnie ze złożonym wnioskiem, przy czym dodatkową okolicznością mającą wpływ na kształt planowanego rozwiązania jest ponadto bliskość zjazdu z autostrady A2. 14. W ocenie Sądu decyzja ZRiD zawiera określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w jej pkt 4, a sposób określenia tej ochrony – choć na pewnym poziomie ogólności – jest proporcjonalny do realiów planowanej inwestycji. Ponadto warto zaznaczyć, że oceniając to, czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (vide np. wyrok NSA z 10.09.2024 r., II OSK 2113/23; wyrok NSA z 19.11.2019 r., II OSK 2526/19). Mając na uwadze powyższe stanowisko niezasadny jest zatem również zarzut strony skarżącej, wedle którego w sprawie doszło do naruszenia zasady niezbędności i proporcjonalności wywłaszczenia. Inwestor wyjaśnił przy tym (na co wskazano już wyżej), że brak jest możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji w ramach alternatywnego projektu. Co prawda w orzecznictwie wskazuje się również, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności, jednak weryfikacja ta nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. np. wyrok NSA z 3.09.2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; wyrok WSA w Warszawie z 8.05.2019 r., VII SA/Wa 56/19). Takie działania – jak wskazano wyżej – zostały przez organ II instancji podjęte. 15. W pkt 8 lit. g decyzji ZRiD określono także ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (wskazanych tam działek), przy wykonywaniu prac polegających na realizacji planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, podzielić należy podnoszony w skardze zarzut dotyczący rozbieżności pomiędzy pkt 7 decyzji ZRID dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym jest mowa jedynie o budowie zjazdów, podczas gdy w punkcie 8 lit. g dotyczącym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości jest mowa o pracach związanych z przebudową istniejącego zjazdu. Te rozbieżności winien wyjaśnić organ ponownie rozpatrujący sprawę. 16. Zasadniczy zaś problem, który dostrzega Sąd, sprowadza się w niniejszej sprawie do niewyjaśnionej przez organ II instancji kwestii odwodnienia części planowanej drogi. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi. 1. Projekt budowlany rozróżnia nowoprojektowaną część drogi oraz istniejąca część, która będzie przedmiotem rozbudowy. Inwestor planuje również budowę kanalizacji deszczowej. Odwodnienie drogi, która zostanie rozbudowana zostanie oparta na istniejącej infrastrukturze zlokalizowanej w istniejącej drodze niepublicznej. W ocenie organów, według dokumentacji projektowej - urządzenia te istnieją i są wystarczające na potrzeby odwodnienia drogi. Ponadto, pozwolenie wodnoprawne obejmuje całą inwestycję. Istnienie kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w drodze od km 0+000 do km ok 2+100 potwierdza ponadto decyzja środowiskowa. Decyzja ZRiD zwiera ponadto zapis o obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, przy czym – jak podkreśla organ II instancji - za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie odpowiada jego autor. W powyższym zakresie, zdaniem Sądu, pojawiają się jednak pewne wątpliwości. 2. Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów związanych z odwodnieniem przyznać należy rację skarżącemu, że organ dość lakonicznie odniósł się do zarzutów sformułowanych już na etapie odwołania. Z jednej bowiem strony Wojewoda zacytował treść decyzji organu pierwszej instancji, z drugiej zaś strony zacytował pismo inwestora z dnia 25 kwietnia 2025 roku. Faktycznie organ nie dokonał tutaj pogłębionej analizy problematyki związanej z odwodnieniem projektowanej drogi. 3. Sąd dostrzega, na co powołuje się organ II instancji, że zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego to projektant jest odpowiedzialny za zapewnienie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 ww. ustawy, projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą zatem wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt. Organ nie ma bowiem zaś uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2993/18). Przepis art. 35 Prawa budowlanego przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1720/23; z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2089/18). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 35 ust. 4 tej ustawy. 4. W przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji w powyższym zakresie, tj. w ramach przysługujących im uprawnień, jednakże organy nie wyjaśniły – co podkreśla Sąd – jednoznacznie i precyzyjnie podnoszonej w odwołaniach od decyzji organu I instancji kwestii odwodnienia w odniesieniu do dz. ewid. nr [...]. W tym miejscu należy wskazać na art. 11g ust. 1a specustawy drogowej, który stanowi, iż odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zarzuty odnoszące się do tej decyzji, określa istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazuje dowody uzasadniające to żądanie. Wnoszący odwołanie uczynili zadość ww. obowiązkom precyzując zarzuty w powyższym zakresie. Skoro więc tego rodzaju wątpliwości się pojawiły, to winny one być jednoznacznie wyjaśnione przez organ odwoławczy. Tym bardziej że pozwolenie wodnoprawne, które zostało wydane dla planowanej inwestycji, faktycznie nie obejmuje części planowanej drogi w obrębie działek [...]. 5. W ocenie Sądu, na etapie postępowania odwoławczego nie została więc wyjaśniona kwestia dotycząca projektu budowlanego i zagospodarowania terenu w zakresie uregulowania odwodnienia drogi w obrębie dz. ewid. nr [...]. Powyższe wywołuje wątpliwości co do zatwierdzenia decyzją ZRID projektu zagospodarowania terenu w powyższym zakresie, co może świadczyć o naruszeniu art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, a więc w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projekty architektoniczno-budowlanego. Jak wynika bowiem z projektu, odwodnienie zostało włączone do instalacji odwodnieniowej na terenie, który nie podlegał wywłaszczeniu. Pojawi się więc pytanie zarówno o samą możliwość takiego przyłączenia jak również, czy parametry techniczne tego urządzenia są wystarczające z punktu widzenia planowanej inwestycji. Oceny w powyższym zakresie winien dokonać organ, Sąd nie może bowiem zastępować w tym zakresie organu, gdyż byłoby to sprzeczne z istotą sądowej kontroli administracji. Co istotne, na problem ten zwrócono uwagę w obu odwołaniach. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, do czego był zobowiązany. Zdaniem Sądu, z pewnością nie można uznać za wystarczające w powyższym względzie uzasadnienia decyzji organu II instancji, co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Powyższa kwestia musi zostać jednoznacznie wyjaśniona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ. 17. Sąd zgadza się natomiast z dokonaną przez organ II instancji zmianą decyzji organu I instancji w zakresie linii rozgraniczających. Przyjęte przez organ II instancji sformułowania doprecyzowało rozstrzygnięcie organu I instancji, które w tym zakresie mogło wywoływać wątpliwości, a dokonana zmiana nie była co do zasady kwestionowana przez stronę skarżącą. 18. W ocenie Sądu, niezrozumiałym jest natomiast dokonana przez organ II instancji zmiana decyzji organu I instancji w przedmiocie terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, który to termin stosownie do art. 16 ust. 2 zdanie drugie specustawy drogowej nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ II instancji zmienił zaś decyzję ZRID poprzez określenie, że, cyt.: "Zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, określam termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja została wydana". Organ nie wyjaśnił przyjętego w powyższym zakresie rozstrzygnięcia, wskazując jedynie, że termin ten został przez organ I instancji określony niejednoznacznie, nie wskazując przy tym na czym ta niejednoznaczność - w ocenie organu - polega. Z takim stanowiskiem organu, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić, gdyż zmiana dokonana przez wojewodę jest wprost sprzeczna z treścią powołanego wyżej art. 16 ust. 2 zdanie drugie specustawy drogowej. Nie można bowiem utożsamiać dnia wydania decyzji oraz dnia, w którym uzyskuje ona przymiot ostateczności. 19. Końcowo odnieść się należy do podnoszonej zarówno przez stronę skarżącą jak i uczestników postępowania kwestii dotyczącej zakresu kognicji sądu administracyjnego w przypadku rozpatrywania skarg na decyzje ZRID. 1. Zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. 2. W realiach niniejszej sprawy realizacja inwestycji rozpoczęta została 30 lipca 2025 r., co oznacza, że ww. 60-dniowy termin został przekroczony, co wywołuje skutki wynikające z cyt. wyżej art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. 3. Jak podnosi się w doktrynie, wadliwości z art. 145 § 1 i 156 § 1 K.p.a. mają kwalifikowany charakter wobec innych naruszeń prawa, którymi może być dotknięta decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku zaistnienia tych innych naruszeń celowościowa wykładnia omawianego przepisu nakazuje jednak uznać, że przepis ten ogranicza sądowi administracyjnemu dopuszczalność uchylenia decyzji z powodu jej wadliwości, niezależnie od tego, jakimi wadami decyzja ta jest dotknięta. Dotyczy to jednak decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ I instancji, skutkiem której rozpoczęto budowę drogi, ponosząc już z pewnością określone nakłady na tę budowę, zwłaszcza w zakresie doprowadzenia nieruchomości do stanu faktycznego umożliwiającego prowadzenie robót budowlanych. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o odnoszeniu omawianego ograniczenia w uchyleniu decyzji lub stwierdzeniu jej nieważności tylko do decyzji organu I instancji, uznający, że ograniczenie to nie dotyczy decyzji organu II instancji. W przypadku zaś, gdy sąd administracyjny uchyli lub stwierdzi nieważność decyzji organu odwoławczego, to zdaniem sądów administracyjnych, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji, skoro omawiany art. 31 ust. 1 wyłącza jedynie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przez organ nadzoru (tak M. Wolanin [w:] M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 3, 2021, art. 31 i powoływane tam orzecznictwo). 4. Warto w tym miejscu odnieść się również do wyroku TK z 16.10.2012 r. (K 4/10), w którym stwierdzono, iż Trybunał nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby z specustawy drogowej czynił kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną, pozbawiając sąd nawet możliwości korygowania "zwykłych" uchybień (...) Przeciwnie, w ocenie Trybunału trafne jest raczej stanowisko wyrażone przez NSA w wyr. z 30.11.2010 r. (II OSK 2148/10), zgodnie z którym oceniany przepis odnosi się do decyzji organu I instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W każdym razie, w ocenie TK, z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawa. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i 156 K.p.a., których wykrycie - w braku art. 31 ust. 2 specustawy drogowej - pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. 5. Mając na uwadze powyższe poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, Sąd przyjął, iż – co do zasady - dopuszczalne jest uchylenie przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji wydane na gruncie specustawy drogowej z przyczyn innych niż wadliwości określone w art. 145 § 1 i 156 § 1 K.p.a., których to kwalifikowanych wadliwości w realiach niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł. 20. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Organ będzie zobowiązany także do szczegółowego rozważenia i odniesienia się do podnoszonych w odwołaniach zarzutów. Sąd zastrzega przy tym, że nie przesądza na tym etapie rozstrzygnięcia decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji. 21. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu uznać należy, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, przede wszystkim art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Naruszono także wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. W tym zakresie skarga okazała się zasadna. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). 22. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).