II SA/Łd 656/15

Dnia 3 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 roku sprawy ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - oddala skargę. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia D. B., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. odmówił D. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących budowy budynku garażowo-gospodarczego wraz z wiatą, na nieruchomości w K. przy ul. A (działka nr ewid. 1653), którego inwestorami są I. G. i R. G.. W zażaleniu na powyższe postanowienie, uzupełnionym pismem z dnia 13 marca 2015 r., D. B. wniosła o wstrzymanie przedmiotowych prac budowlanych ewentualnie o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, a nadto o potraktowanie zażalenia jako skargi z prośbą o podjęcie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez PINB w K. W zażaleniu D. B. opisała stan faktyczny sprawy i wyraziła swoje niezadowolenie z działania PINB w K., który nie zawiadomił jej o planowanym terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Do wniesionego zażalenia dołączyła kserokopię opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczącej lokalizacji projektowanego budynku gospodarczo-garażowego w K. na działce nr 1653, kserokopię pism z dnia 23 stycznia 2015 r. i 10 lutego 2015 r. skierowanych do Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Katastru, będącego wnioskiem o ustalenie granic nieruchomości położonej w K. przy ul. A23, nr ewid. 1654. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozparzenia. Motywując podjęte rozstrzygnięcie ŁWINB podniósł, że pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. D. B. wystąpiła do PINB w K. o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na wzniesieniu budynku gospodarczo-garażowego z wiatą przez I. i R. małżonków G. na nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej w rejestrze geodezyjnym nr 1653 - do czasu ostatecznego uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt techniczny i zezwalającej na budowę opisanego wyżej zamierzenia budowlanego, wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] nr [...], sygn. akt [...] oraz o natychmiastowe przeprowadzenie kontroli w miejscu prowadzenia budowy. Wobec powyższego pracownicy PINB dokonali kontroli budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. 1653 i sporządzili notatkę służbową, z której wynika, że kontrola odbyła się w obecności inwestora - R. G. oraz R. S., pełniącego funkcję kierownika budowy przedmiotowego budynku. Podczas kontroli stwierdzono prowadzenie robot zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w zakresie robót fundamentowych wykonywanych odcinkowo zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Teren budowy, na którym znajduje się zaplecze budowy oraz tablica informacyjna, jest ogrodzony, a więc budowa prowadzona jest zgodnie z przepisami, o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Roboty budowlane faktycznie rozpoczęły się 16 stycznia 2015 r., a zatem zgodnie z przepisami, po 7 dniach od zawiadomienia organu. Kontrola została potwierdzona wpisem PINB w K. w dzienniku budowy. Sporządzono również dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. organ I instancji powiadomił D. B.o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując, że nie stwierdzono zagrożeń, które miały istnieć na styku budynku stanowiącego jej własność i nowo wznoszonych fundamentów budynku gospodarczo-garażowego sąsiada. W dniu 11 lutego 2015 r. D. B. wniosła do PINB pismo, w którym poinformowała, iż w jej ocenie w przedmiotowej sprawie konieczne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wniosła także o udostępnienie akt sprawy oraz o wydanie uwierzytelnionego odpisu dziennika budowy, zawierającego wpis dokonany przez urzędników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 stycznia 2015 r. i następujących po nim. Nadto poinformowała, iż w dniu 2 lutego 2015 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], wnosząc o uchylenie obu decyzji zapadłych w toku postępowania administracyjnego, a więc także decyzji Starosty [...] z [...]. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego z wiatą. Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wszczęcia postępowania. W toku postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, poprzez załączenie do akt sprawy: projektu budowlanego budynku garażowo-gospodarczego wraz z wiatą, na nieruchomości położonej w K. przy ul. A (działka nr ewid. 1653), zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...]., aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. 1653; zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o planowanym terminie rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr ewid. 1653. Powyższe dokumenty wpłynęły do ŁWINB w dniu 11 maja 2015 r. Przywołując następnie brzmienie art. 61a k.p.a. ŁWINB stwierdził, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, jednak przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie organu II instancji należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W analizowanej sprawie natomiast PINB w K. uznał, że przyczyną uzasadniającą skorzystanie z regulacji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. było ustalenie podczas kontroli, iż prowadzone roboty są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę w zakresie robót fundamentowych wykonywanych odcinkowo zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, nie stwierdzono żadnych zagrożeń życia i mienia, a zatem nie ma podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Według ŁWINB o fakcie, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie świadczy chociażby wpis do dziennika budowy o treści: "Dokumentacja tech.-proj. budowy nie odnosi się do projektowanej zabudowy w zakresie styku ze ścianami budynków istniejących odnośnie: 1) Symulacji kondensacji pary na ścianach (ich częściach), które przed budową budynku garażowo-gosp. z wiatą były jako ściany sąsiadów ścianami zewnętrznymi, a po wykonaniu w/w budowy stały się ścianami wewnętrz. 2) Powstania na styku z istniejącymi ścianami sąsiadów ścian oddzielenia ppoż. 3) Brak analizy nasłonecznienia dotyczy okna istniejącego budynku na działce nr ewid. 1654 przy ścianie wspólnej." Organ II instancji zwrócił dodatkowo uwagę, że w następstwie powyższego przy piśmie z dnia 25 lutego 2015 r. R. G. wniósł do siedziby organu I instancji dokumentację techniczną dotyczącą: symulacji kondensacji pary wodnej, oddzielenia ppoż. oraz analizę nasłonecznienia. Jednocześnie ŁWINB zauważył, że PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie spornej nieruchomości bez powiadomienia stron zgodnie z wymogami art. 79 k.p.a. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego winien, stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a., zakończyć to postępowanie w formie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, bądź też po stwierdzeniu, iż brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe ustalenia uzasadniały - w ocenie ŁWINB w Ł. - zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Według organu II instancji PINB ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić krąg stron postępowania, wszcząć postępowanie administracyjne, zaś wydanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego winno być poprzedzone ponownymi oględzinami przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonymi z poszanowaniem zasad kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 22 stycznia 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono prowadzenie robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w zakresie robót fundamentowych wykonywanych odcinkowo zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Jednakże ponownie rozpatrując sprawę PINB winien sprawdzić aktualny stan budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą, jego zgodność z projektem budowlanym oraz wniesionymi opiniami technicznymi odnośnie oddzielenia przeciwpożarowego, symulacji kondensacji pary wodnej i analizy nasłonecznienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. G. wniósł o uchylenie postanowienia ŁWINB i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ŁWINB w celu umorzenia postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Motywując skargę skarżący stwierdził, że sprawa powinna zostać umorzona, ponieważ przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy z wiatą był już przedmiotem wnikliwej kontroli PINB w K., która nie wykazała naruszenia przepisów prawa. Ponadto wspomniany budynek został oddany do użytkowania, co wiązało się z kontrolą PINB, która nie wykazała żadnych zastrzeżeń. Odpowiadając na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r. sąd oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. skarżący poparł skargę, natomiast uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w Ł. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanego unormowania, ugruntował się pogląd, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 573/14 – Lex nr 1635086 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 – Lex nr 1575600 i z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – Lex nr 1495262). W sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań ( art. 144 k.p.a. ), jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia - w ocenie sądu - konkluzję o podjęciu zaskarżonego postanowienia z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a., czemu zresztą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dał wyraz w obszernym uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodzić się w pełni trzeba ze stanowiskiem organu zażaleniowego, iż organ I instancji orzekając o odmowie wszczęcia postępowania naruszył dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a., bowiem - po pierwsze - prowadził postępowanie administracyjne, czego ewidentnymi dowodami są kontrola budowy, sporządzony na tą okoliczność wpis w dzienniku budowy oraz w przedłożona przez inwestora R. G. dokumentacja techniczna obejmująca symulację kondensacji pary wodnej, oddzielenia ppoż. i analizę nasłonecznienia, wobec czego logicznym jest, że nie mógł odmówić jego wszczęcia i po drugie - w wydanym postanowieniu wyraził merytoryczną ocenę istoty sprawy. W takiej bowiem sytuacji, jak trafnie wywiódł organ orzekający, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a., albo też decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. jeśli stwierdzi brak podstaw prawnych do jego kontynuowania. Zgodnie z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii ugruntowane i zgodne (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13 – Lex nr 1665665, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 566/14 – Lex nr 1635083, Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex nr 1485980, Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 771/13 – Lex nr 1405114, Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 389/13 – Lex nr 1447407 i z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12 – Lex nr 1305801). Reasumując, sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia nie stwierdził istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym zobligowany był oddalić skargę. Dodać w tym miejscu trzeba, że w treści skargi R. G. poza szczegółowym przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania nie sformułował konkretnych zarzutów, które wymagałyby bliższego ustosunkowania się doń i mogły rzutować na wynik sprawy. Z tych powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms