II SA/Łd 708/16

Dnia 17 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 200/15 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 5 maja 2016 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15, wnosząc o: pkt 1 - wymierzenie organowi grzywny; pkt 2 - przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000; pkt 3 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę S. M. wyjaśnił, że wspomnianym wyżej wyrokiem WSA w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia sprawy wszczętej zawiadomieniem organu z dnia 22 sierpnia 2006 r., stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący w dniu 25 kwietnia 2016 r. wezwał organ do jego wykonania. Przed złożeniem skargi skarżący dokonał wglądu w akta sprawy celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, zachodzi uzasadniona potrzeba skierowania skargi, ponieważ wymierzona organowi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. grzywna żadnego skutku nie przyniosła. Wnioskując o przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej S. M. wniósł, aby sąd uwzględnił stwierdzoną wyrokiem okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem i wyroków sądowych. Na wysokość wnioskowanej kwoty ma również wpływ fakt, że postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego, którego skarżący jest współwłaścicielem. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem wnoszenia skarg do sądu nie pozostało mu żadne uprawnienie do tego, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. W odpowiedzi na skargę PINB w B. wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ wyjaśnił, że okoliczność bezczynności czy też przewlekłości w postępowaniu jest od niego niezależna. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powyższego wynika, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. Natomiast warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Zasadą jest, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r., wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15. Zatem skarga jest dopuszczalna. Rzeczonym wyrokiem sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Stwierdził także, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu z tego tytułu grzywnę w wysokości 5000 zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 31 marca 2016 r. i w zakreślonym wyrokiem sądu terminie nie załatwił w sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. Zresztą jedyną dotychczas podjętą przezeń czynnością, co sąd ustalił na podstawie akt sprawy II SAB/Łd 281/16 w związku ze skargą S. M. na bezczynność PINB w tej sprawie, było skierowanie do stron postępowania pisma z dnia 24 października 2016 r. o wyznaczeniu na dzień 16 listopada 2016 r. oględzin nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14 i 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 393/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustalonym stanie faktycznym sprawy bezspornie wniosek S. M. o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe sąd w punkcie 1 wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a wymierzył grzywnę w wysokości 10000 zł, uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do podjęcia działań w celu wykonania wyroku tutejszego sądu z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15. Na wysokość grzywny miał wpływ również fakt, że grzywna wymierzona wskazanym wyżej wyrokiem nie przyniosła oczekiwanego skutku. Odnosząc się do kolejnego wniosku skarżącego zawartego w skardze, sąd w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 5000 zł. Sąd bowiem w pełni podziela zarzuty podnoszone przez S. M. w uzasadnieniu skargi związane z całkowitym ignorowaniem obowiązków ciążących na organie i lekceważeniem ustawowych terminów dotyczących choćby powiadamiania stron o przyczynach w opóźnieniu załatwienia sprawy, a wynikających z art. 36 k.p.a. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie 3 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi oraz koszty związane z dojazdem do sądu. JK