II SA/Łd 714/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 roku sprawy ze skargi P. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Z., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (pkt 1) i na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – w skrócie "p.b." i nakazał P. przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ewid. 211/3, położonej w miejscowości Z., gm. D., tj. z budynku użytkowanego jako kotłownia i sanitariat na budynek gospodarczy. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 17 lutego 2012 r. I. K.-P. oraz K. P. zwrócili się do PINB z wnioskiem o rozbiórkę budynku garażowego jednostanowiskowego z poddaszem i pomieszczeniem gospodarczym, zlokalizowanego w miejscowości Z. na działce nr ewid. 211/3. W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 10 maja 2012 r. organ I instancji ustalił, że na działce nr ewid. 211/3 znajduje się budynek murowany otynkowany o wymiarach 6 x 4,25m z dachem dwuspadowym krytym dachówką ceramiczną. Obiekt usytuowany jest w odległości 3 m od ogrodzenia działki nr 211/1 oraz 7,85m od ogrodzenia z siatki stalowej od strony działki nr 211/4, drugie ogrodzenie z płyt betonowych znajduje się w odległości 6-7cm od ogrodzenia z siatki. Wysokość ogrodzenia z płyt betonowych wynosi od strony drogi 2,25m, a od strony podwórka 1,85m. Według oświadczenia inwestora budynek powstał w 2008 r. W toku postępowania organ załączył do akt potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zgłoszenia budowy wraz z załącznikiem graficznym. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sprostowanym w dniu [...] października 2012 r. w zakresie znaku, którym opatrzone było zgłoszenie zamiaru wykonania budynku gospodarczego, organ I instancji zobowiązał P. Z. do przedłożenia w terminie do dnia 15 lutego 2013 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia I. K.-P. oraz K. P. na powyższe postanowienie PINB. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] października 2012 r. W dniu 5 kwietnia 2013 r. P. Z. przedłożył wymagane dokumenty, wobec czego PINB po stwierdzeniu, że dokumentacja ta spełnia wymogi określone w art. 49 ust. 1 p.b., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek gospodarczy. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość funkcji obiektu, w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2013 r. PINB ustalił, że na nieruchomości został wybudowany parterowy budynek murowany, z poddaszem nieużytkowym, na które można się dostać przez klapę włazową w stropie za pomocą spuszczonej, składanej drabinki. W budynku zamontowano piec co. o mocy 15 kW dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego usytuowanego obok. Zamontowano również wannę z bojlerem i sedes. W budynku nie ma grzejników co. Wrota garażowe są z blachy i nie są ocieplone. Strop nad pomieszczeniem parteru wykonano z belek drewnianych, do których zamocowano panele stropu podwieszanego (lekkie płyty styropianowe). W budynku w ścianie zewnętrznej od strony z działką sąsiednią należącą do Pani G. nie ma żadnego okna. Obecna podczas oględzin J. Z. oświadczyła do protokołu, że urządzenia sanitarne używane są tylko w okresie letnim. Piec co. zamontowano dla wygody w utrzymaniu porządku przy załadunku opału, nie brudzi się w domu i jest gdzie przechowywać ekogroszek. Na poddaszu budynku przechowywane są tylko lekkie materiały budowlane, zbędne śruby, drobne narzędzia. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. PINB uchylił własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r. i postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku kotłowni i sanitariatu, zlokalizowanego na działce nr ewid. 211/3, położonej w m. Z., gm. D. oraz nałożył na P. Z. obowiązek przedstawienia - w terminie do dnia 15 marca 2014 r. - dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. I. K.-P. i K. P. podnieśli, że ich wniosek dotyczy garażu wykonanego bez pozwolenia na budowę. Garaż nie jest budynkiem gospodarczym. Wyposażenie garażu w kocioł CO oraz sanitariat nie zmienia faktu, że rzeczywistym zamiarem inwestora była budowa garażu. Zamiar został urzeczywistniony poprzez zamontowanie drzwi garażowych. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. P. Z. poinformował, że samowolnie zamontowane sanitariaty w budynku gospodarczym zostały zdemontowane i nie stanowią już przedmiotu postępowania administracyjnego. Z kolei, w piśmie złożonym w dniu 19 lutego 2014 r., inwestor wyjaśnił, że sanitariaty te są dopiero do zdemontowania w każdym terminie, ponieważ są dla niego zbędne. Postanowieniami z dnia [...] marca 2014 r. i dnia [...] maja 2014 r. PINB na wniosek P. Z. zmienił termin dostarczenia dokumentacji określonej postanowieniem z [...] października 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek kotłowni na działce nr ewid. 211/3. Powyższe rozstrzygnięcie wraz z postanowieniem PINB z dnia [...] października 2013 r. zostało następnie uchylone postanowieniem [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Według organu II instancji błędne jest stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Wykonano go na podstawie zgłoszenia z dnia 19 czerwca 2008 r. z nieznacznymi zmianami. Mianowicie zgłoszenie obejmowało obiekt o wymiarach 6mx4m, a zrealizowany został budynek o wymiarach 6,18m x 4,36m. Błędne jest tym samym twierdzenie, że nie mamy do czynienia z tożsamością obiektu określonego w zgłoszeniu i w następstwie zmiany wymiarów doszło do realizacji obiektu odmiennego. Zdaniem [...]WINB organ I instancji powinien prowadzić postępowanie w innym trybie, jednak nie jako samowolę budowlaną, a jako samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu, skoro z akt sprawy wynika, że inwestor nie dysponuje zgodą właściwego organu w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wstrzymał użytkowanie budynku kotłowni i sanitariatu znajdującego się na terenie spornej nieruchomości oraz nałożył na P. Z. obowiązek przedstawienia - w terminie do dnia 30.08.2015 r. - wymaganej prawem dokumentacji. Wobec bezskutecznego upływu wskazanego wyżej terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał P. Z. w terminie do dnia 15 grudnia 2015 r. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku kotłowni i sanitariatu znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. 211/3 w miejscowości Z. W odwołaniu od tej decyzji P. Z. stwierdził, że piec co. na paliwo stałe w budynku gospodarczym został zamontowany w oparciu o przyjętą przez urząd budownictwa dokumentację techniczną, zatwierdzoną decyzją nr [...] i uprawomocnioną w dniu 5 stycznia 2009 r. Decyzja ta była weryfikowana z powodu zmiany sposobu użytkowania z budynku letniskowego całorocznego, na budynek mieszkalny jednorodzinny i była potwierdzona nową decyzją nr [...] uprawomocnioną w dniu 17 maja 2010 r. Zdaniem odwołującego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że aby uznać wolnostojący budynek za kotłownię, musiałyby być zamontowane w nim piece o łącznej mocy przekraczającej 2000 KW (§ 136 pkt 6, 1, 2). W budynku gospodarczym zainstalowany jest piec o mocy 15 KW, i w tym zakresie nie zmienia on funkcji budynku gospodarczego na budynek kotłowni, lecz sprawia, iż budynek ten będzie lepiej spełniał swoje definicyjne przeznaczenie w okresie zimowym. Odwołujący podniósł nadto, iż zamontowane sanitariaty w budynku gospodarczym są jego inicjatywą i nie były uzgodnione w urzędzie budownictwa. Powstały one w celu osiągnięcia większej wszechstronności i efektywności budynku gospodarczego, z racji zaistniałej dostępności do potrzebnych mediów, kanalizacji i wody. Odwołujący zaznaczył, że w budynku mieszkalnym ma dwie łazienki, a sanitariaty zainstalowane w budynku gospodarczym pełnią funkcję pomocniczą, a nie dominującą i nie uchybiają temu budynkowi w pełnieniu jego funkcji. Dodatkowo P. Z. podniósł, że zainicjowane przez Państwa P. postępowanie jest bezpodstawne i brak jest podstaw do uznania, że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Przedmiotowy budynek gospodarczy nie ogranicza możliwości swobodnego korzystania przez sąsiadów z ich nieruchomości. Odwołujący zauważył także, że dotychczas prowadzone postępowanie skutkowało bezsensownym wydawaniem pieniędzy na nikomu niepotrzebną dokumentację. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...]WINB uchylił decyzję organu I instancji i orzekł jak wskazano wyżej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), w sprawie niniejszej zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną powyżej ustawą. Dalej organ przywołał regulację art. 71a ust. 1 i ust. 4 p.b. wskazując, że PINB prawidłowo ustalił, iż w tej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że w budynku gospodarczym wzniesionym w oparciu o zgłoszenie z dnia 19 czerwca 2008 r. (przyjęte przez Starostę Powiatu [...] bez sprzeciwu w dniu 20 czerwca 2008 r.), obejmujące zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia z bramą wjazdową od strony drogi gminnej oraz "(...) budynku gospodarczego, murowanego, bez stropu, z drewnianym dachem o wym. 6m x 4m", na działce nr ewid. 211/3, położonej w m. Z., gm. D., podjęto roboty związane z montażem pieca CO dostarczającego ciepło do stojącego obok domu jednorodzinnego oraz zainstalowano sanitariaty. Skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Według [...]WINB zamontowanie w budynku gospodarczym pieca CO. oraz sanitariatów, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne w zakresie, w jakim odrębne przepisy tego wymagają. Organ podkreślił, że PINB podjął próbę legalizacji przedmiotowej samowoli w zakresie użytkowania, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji określonej przepisami art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 p.b., zaś termin 60 dni zakreślony przez PINB umożliwiał wykonanie nałożonego obowiązku. Z możliwości legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania P. Z. nie skorzystał, podnosząc w piśmie z dnia 6 października 2015 r., że nie ma zamiaru spełnić oczekiwań organu I instancji. Skoro zaś strona nie skorzystała z możliwości legalizacji, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem, na który wskazuje przepis art. 71a ust. 4 p.b., jest decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Z uwagi jednakże na fakt sformułowania przez organ I instancji wadliwej konstrukcji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, [...]WINB skorzystał z kompetencji zawartej w art. 138 § 1 pk 2 k.p.a., tj. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł jak w sentencji. Odnosząc się w następnej kolejności do argumentacji podniesionej w odwołaniu, [...]WINB zwrócił uwagę na § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) – w skrócie "rozporządzenie" i podkreślił, że podczas kontroli przedmiotowego obiektu nie stwierdzono jego użytkowania w sposób zgodny z przywołaną powyżej definicją, dlatego dokonane ustalenia pozwoliły na przyjęcie, iż obiekt nie pełni funkcji gospodarczej. Dalej [...]WINB odwołując się do § 136 ust. 6 rozporządzenia, stwierdził, że fakt, iż w przedmiotowym budynku zainstalowany został piec o mocy cieplnej 15 kW, nie oznacza, że obiekt taki utracił charakter obiektu pełniącego funkcję kotłowni. Z przepisu tego wynika bowiem jednoznacznie, iż w budynku, w którym zainstalowany został kocioł na paliwo stałe bądź olej opałowy o łącznej mocy cieplnej nominalnej powyżej 2000 kW, nie jest możliwe jego użytkowanie w sposób odmienny aniżeli właśnie kotłownia. A contrario, budynek, w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe lub olej opałowy o łącznej mocy cieplnej nominalnej mniejszej niż 2000 kW, nie musi być użytkowany tylko i wyłącznie jako kotłowania, ale może służyć również innym celom, oczywiście przy uwzględnieniu wymagań wynikających z obowiązujących norm prawnych. Jak wynika z akt sprawy, na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu działki nr ewid. 211/3, będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanej przez Starostę [...], naniesiony został przez podmiot do tego uprawniony obrys spornego obiektu z adnotacją: budynek gospodarczy w budowie. Z kolei, na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu wskazanej powyżej nieruchomości, będącej załącznikiem do decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., przedmiotowy obiekt figuruje jako istniejący. Twierdzenie to jest zasadne z tego względu, iż w legendzie umieszczonej na w/w planie brak odpowiednich adnotacji wskazujących na to, iż budynek gospodarczy pozostaje w budowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. Z. wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB z powodu błędnej wykładni przepisów prawa i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. W motywach skargi jej autor powtórzył argumenty z odwołania od decyzji I instancji, wskazując, że na życzenie organów nadzoru budowlanego sporządził już dwie dokumentacje techniczne, na podstawie których organ powinien się oprzeć i zakończyć postępowanie naprawiając wszystkie błędy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W dniu 3 lutego 2017 r. wpłynęło do akt sprawy pismo I. K. – P. i K. P. z dnia 30 stycznia 2017 r., w którym zarzucono [...]WINB błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ich zdaniem, organ nieprawidłowo umożliwił skarżącemu legalizację kotłowni, która jest niezgodna z przepisami p/poż i zaaprobował istnienie samowolnie wybudowanej podziemnej linii ciepłowniczej. Ponadto, według uczestników postępowania, skoro budynek ma wrota garażowe, to nie jest budynkiem gospodarczym, lecz garażem posiadającym strych użytkowy, zamieszkiwany latem. Autorzy pisma podnieśli także, że organ błędnie zaaprobował decyzję Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego, wydaną już po zakończeniu budowy garażu/kotłowni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ewid. 211/3, położonej w miejscowości Z., gmina D. wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte w 2012 r. i dotychczas nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r. W tym bowiem dniu weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), której art. 6 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu dotychczasowym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności, podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: pkt 1 - opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; pkt 2 - zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; pkt 3 - oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; pkt 4 - zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 5 - w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; pkt 6 - w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Po myśli art. 71a ust. 1 p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: pkt 1 - wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; pkt 2 - nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 71a ust. 2). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art 71a ust. 4 p.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanych norm prawnych, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, że badanie zmiany sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie obiektów legalnie wzniesionych (lub zalegalizowanych). Aby ocenić, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania musi nastąpić wcześniej ustalenie pierwotnego przeznaczenia danego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Ustawodawca otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b. W przypadku, gdy obowiązek przedstawienia tych dokumentów zostanie wykonany, organ ustala opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 p.b. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Dlatego sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 441/16 – Lex nr 2147071 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2236/14 – Lex nr 2108462 i z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1395/14 – Lex nr 2037329). Analiza akt sprawy dowodzi, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek uczestników postępowania – I. K. – P. i K. P. z dnia 17 lutego 2012 r., w którym wnioskodawcy domagali się rozbiórki garażu jednostanowiskowego z poddaszem i pomieszczeniem gospodarczym, twierdząc w toku postępowania, że został on wybudowany samowolnie. W rezultacie PINB wszczął postępowanie, którego pierwotnym przedmiotem była rozbiórka budynku garażowo-gospodarczego (vide: pismo z 25 kwietnia 2012 r.), następnie ocena legalności budynku gospodarczego (vide: pismo z 22 maja 2012 r.), ostatecznie zaś przedmiot postępowania, zgodnie z uwagami [...]WINB wyrażonymi w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r., został zmodyfikowany zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. jako legalizacja samowolnie wybudowanego budynku pełniącego funkcję kotłowni i sanitariatu. Efektem niekonsekwencji organu I instancji w określeniu przedmiotu postępowania było prowadzenie dwóch kolejno następujących po sobie postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 p.b. - pierwszego - dotyczącego legalizacji budynku gospodarczego i drugiego - dotyczącego budynku kotłowni, w ramach których skarżący w wykonaniu postanowień PINB z dnia [...] października 2012 r. i [...] października 2013 r., wydanych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., dwukrotnie przedkładał do akt sprawy obszerną dokumentację budowlaną, mającą umożliwić zakończenie prowadzonych postępowań. Obejmowała ona mianowicie decyzje Wójta Gminy D. o ustaleniu warunków zabudowy: z dnia [...] stycznia 2013 r. dla budynku gospodarczego i z dnia [...] marca 2014 r. dla budynku kotłowni; po 4 egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczego i budynku kotłowni wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projektant miał obowiązek zapewnić sprawdzenie projektów architektoniczno-budowlanych pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że żadne z wymienionych postępowań nie zostało zakończone legalizacją obiektu w trybie art. 48 ust. 5 P.b., ponieważ [...]WINB na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że sporny budynek został wykonany na podstawie zgłoszenia z dnia 19 czerwca 2008 r., przyjętego przez Starostę Powiatu [...] bez sprzeciwu w dniu 20 czerwca 2008 r., obejmującego zamiar wykonania budynku gospodarczego. Zgłoszenie obejmowało obiekt o wymiarach 6m x 4m, jednak wykonano je z nieznacznymi zmianami, wybudowano bowiem budynek o wymiarach 6,18m x 4,36m, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Niespornym wobec tego jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany legalnie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia przez budynek gospodarczy ustawodawca rozumie budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem organów obu instancji, że inwestor wykonując w przedmiotowym budynku sanitariaty i montując piec centralnego ogrzewania dostarczający ciepło do stojącego obok budynku mieszkalnego jednorodzinnego, samowolnie zmienił sposób jego użytkowania na budynek kotłowni i sanitariat. Zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarne. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie dysponuje zgodą właściwego organu w tym zakresie i dlatego też zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W rezultacie PINB w trybie art. 71a ust. 1 p.b. wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. wstrzymujące użytkowanie budynku kotłowni i sanitariatu i nałożył na skarżącego po raz trzeci obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji, choć tym razem w innym trybie, umożliwiającej przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Zestawienie treści wspomnianego postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. z zalegającymi w aktach sprawy dokumentami, złożonymi uprzednio przez skarżącego w wykonaniu postanowień PINB z dnia [...] października 2012 r. i [...] października 2013 r., usuniętych następnie w toku kontroli instancyjnej z obrotu prawnego, prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego powinien uwzględniając specyfikę sprawy niniejszej i ustalony stan faktyczny sprawy, w pierwszej kolejności dogłębnie przeanalizować materiał dowodowy w świetle przesłanek materialnoprawnych umożliwiających zalegalizowanie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku. Innymi słowy, organ zobligowany był zgodnie z zasadami określonymi przepisami art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ocenić, czy te dokumenty, którymi dysponuje, mogą stanowić dostateczną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 71a ust. 2 p.b. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że są one niewystarczające do zakończenia procesu legalizacji, powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b., wydając postanowienie w trybie art. 71a ust. 1 p.b. Wynik tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia sporządzonego z poszanowaniem regulacji art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast w realiach tej sprawy PINB, nie zważając na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, kierując się expressis verbis brzmieniem art. 71a ust. 1 p.b., bez dokonania analizy dokumentów, którymi już dysponuje, zobligował P. Z. do przedłożenia kolejnych, w znaczącej mierze dublujących już posiadaną dokumentację budowlaną. Na powyższą okoliczność bezskutecznie zwracał uwagę skarżący w piśmie z dnia 6 października 2015 r., w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu. Abstrahując już od kosztów, które skarżący byłby zmuszony po raz kolejny ponieść, działanie organu nie dość, że jest zupełnie nieracjonalne, to bez wątpienia nie zasługuje na aprobatę w demokratycznym państwie prawa. W rezultacie PINB, a w ślad za nim [...]WINB, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów określonych wspomnianym wyżej postanowieniem, uchyliły się od zweryfikowania i rzetelnej oceny materiału dowodowego sprawy i podjęły decyzje nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Organy orzekające miały obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte logicznymi argumentami powinno być ich konsekwencją. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzje PINB oraz [...]WINB noszą cechy dowolności i wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło rzutować na wynik sprawy. Zachowanie organów nadzoru budowlanego bez wątpienia nie sprzyja również pogłębianiu zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy obu instancji i w rezultacie nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, skutkowały wadliwym i niewątpliwie przedwczesnym zastosowaniem prawa materialnego – art. 71a ust. 4 p.b. Sąd odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi za błędne i nieznajdujące oparcia w aktach sprawy uznał stanowisko skarżącego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...], a następnie decyzja nr [...] obejmowała montaż pieca centralnego ogrzewania w budynku gospodarczym. Chybione w związku z tym są także wywody zmierzające do podważenia poglądu wyrażonego przez organy administracyjne dotyczące charakteru spornego obiektu. Wadliwe i gołosłowne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest wreszcie przekonanie uczestników postępowania, że sam montaż wrót garażowych w przedmiotowym budynku, świadczy o wybudowaniu przez skarżącego garażu. Jeśli zaś chodzi o podnoszony przez Państwa P. argument nieuprawnionego zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowanego już budynku kotłowni, to godzi się wyjaśnić, że w świetle przepisów obowiązującego prawa, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Podsumowując, stwierdzone uchybienia obligowały sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Kontynuując postępowanie legalizacyjne organ powinien w pierwszej kolejności zweryfikować posiadany materiał dowodowy i ocenić, czy jest on wystarczający dla zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek kotłowni i sanitariat. Dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi uzasadnioną przepisami prawa potrzebę przedłożenia przez inwestora innych dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b., wówczas winien zastosować art. 71a ust. 1 pkt 2 p.b. W zależności od wyniku postępowania legalizacyjnego organ zobligowany będzie zakończyć je albo ustaleniem opłaty legalizacyjnej w trybie art. 71 ust. 2 i 3 p.b., albo wydać decyzję nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 4 p.b. Mając powyższe na uwadze sąd usunął z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się wpis sądowy od skargi. ds